浅论建立公益林生态效益市场化补偿机制的可行性

□撰文/陈 翔

在各级党委、政府的高度重视和大力推动下，浙江省公益林建设成效显著，发挥了巨大的生态效益，改变了过去单纯依靠木材经济作为山区经济主体的局面，林区面貌大为改观，带动了农民增收致富，为全省经济社会可持续发展提供了有力的生态环境保障。尽管如此，浙江省公益林生态效益补偿机制不健全、补偿标准偏低、补偿资金主体和补偿方式单一的问题依然存在，公益林发挥的生态效益与农民群众的期望相比仍有较大差距。

公益林生态效益补偿问题

浙江省于2001年全面实施公益林建设，至今已取得了显著成效。截至2011年底，全省省级以上公益林面积达3910.48万亩，占林地总面积的39.81%。这些公益林在涵养水源、保持水土、保护生物多样性等方面发挥了巨大功效。

2004年，浙江省建立了针对公益林的森林生态效益补偿制度，并随着经济的发展逐年提高补偿标准，已由2004年的每亩8元提高到2011年的每亩19元。从全国范围来看，浙江省的补偿标准位居前列。然而，很多地方反映农民损失性补偿标准定得过低，一些地方出现了要求提高补偿标准的呼声。

笔者认为，公益林的补偿标准与其发挥的生态效益相比确实存在较大的差距，与林地租赁、流转等其他经营方式可能带来的机会成本、潜在价值相比也存在差距。更重要的是，公益林补偿资金主体、筹资渠道、补偿方式单一，仅以政府财政投入为主，多元化的投资渠道尚未形成。

公益林生态补偿机制的不完善，已经成为阻碍生态公益林可持续发展的原因之一，必须研究建立一种生态公益林建设和发展的长效机制。公益林建设要长期发展，需要建立一种以政府财政投入为主导、市场化运营为重要补充的补偿机制。除了财政投入要有所增长外，在不影响公益林生态功能的前提下，有关部门要合理利用森林资源，提高资源配置效率，使其逐步成为农民生态效益补偿的重要资金来源，从而带动农民增收致富。

建立公益林生态效益市场化补偿机制的可行性

随着社会、经济的发展以及公益林建设的推进，采取市场化补偿方式来完善公益林的生态效益补偿机制，已经具备了较强的可行性。公益林以公益性和社会性为主要特征，通过市场化方式经营所获得的收入，并非经营性收入，而应视为补偿性收入，是生态效益补偿的重要组成部分。具体地说，当前生态公益林市场化补偿机制的可行性主要体现在以下几个方面。

法律、法规并无禁止性规定。除公益林只准进行抚育、更新性质的采伐，自然保护区核心区和缓冲区的林木禁止采伐等规定外，《中华人民共和国森林法》、《浙江省森林管理条例》等法律、法规均未禁止公益林进行适度经营利用。2009年6月起施行的《浙江省公益林管理办法》第四条、第二十三条也分别规定了公益林建设、保护、利用和管理应遵循科学划定、严格保护、适当利用、合理补偿的原则。由此可见，现行的法律、法规并无禁止公益林经营的规定，且省政府规章还为公益林适度经营利用提供了一定的法律依据。

国外的实践已具有成功的经验。生态公益林的建设和管护是政府和社会共同的职责，涉及到环境治理、生态保护、水源涵养、气候调节等很多方面。因此，应由政府和市场共同发挥作用，采取更加多元化的方式对公益林产权主体进行补偿。美国、瑞士等一些发达国家已经开始采取碳汇交易、生态旅游、信托基金、捐赠基金、生物多样性保护等市场化生态补偿的做法，我们也可以对此加以借鉴。

一些地方已进行了成功的探索。浙江省公益林建设经过10年的发展，很多地方的森林资源已十分丰富，景观极其优美，各项环境指标得到了极大的改善。很多村级集体经济组织将公益林补偿收入用于公共基础设施建设，原来比较偏僻的地方逐渐成为了交通便利的生态宝地，吸引了很多投资者进行投资。因此，浙江省一些地方已经开始尝试在不破坏生态环境的前提下，将生态公益林进行林地流转或开发利用，效果不错。比如安吉龙王山自然保护区，2011年门票收入为100万元左右，其中一部分就被用于公益林的补偿及管护。这种做法有利于自然保护区的发展和公益林管护的良性循环。

对策及措施

具体经营方式。在具体操作过程中，各地可以根据自身实际，结合林改工作，创新机制，因地制宜谋发展，放活公益林的经营权，不断盘活公益林林地、林木、林下种植养殖、森林景观等资源。除森林公园、自然保护区等经营形式外，有关部门还可以探索对公益林林地、林木资源和林业生态环境进行适当的出租、流转，从而大力发展森林文化旅游、生态观光旅游和“林家乐”。有关部门也可以尝试林业园区开发等新模式，发挥生态公益林的森林资源效益，不断增加林农资源性收入，扩大生态效益补偿渠道，逐步实现资金来源多元化，进而完善公益林生态效益补偿机制。

限制条件。试行生态公益林的市场补偿机制，不等于无条件放开，必须设立一定的限制条件，设置严格的市场化经营监督机制，正确处理好公益林管护和市场化补偿之间的关系，使其有法可依。一是坚持生态优先。在不改变公益林性质、不破坏生态环境、不放松对公益林的管护的前提下，鼓励适度经营，确保生态公益林的可持续发展。二是在巩固和加强现有管护体系的基础上，坚持便利原则。可以由监管责任主体与经营单位协商，由经营单位承担部分管护责任，如森林防火、病虫害的发现及报告等，确保公益林管护责任不脱节。三是在法律、法规、政策允许的情况下，可以允许经营单位建设部分配套基础设施，提高公益林的经营效果，但不能影响公益林的培育和管护。

需要破除的障碍及具体措施。首先要做好基础工作。产权是公益林市场化经营的前提，是调动利益主体积极性的基础。10年来，浙江省生态公益林总体发展情况良好，管理体制顺畅，百姓较为拥护，但个别地方仍然存在山林纠纷等错综复杂的矛盾。在补助标准单一、农民经济利益差距不大的情况下，林农相互之间的矛盾可以暂时被压住，但随着公益林经营效益的提高，因林农经济利益差距拉大而引起的山林纠纷会越来越多。政府及林业主管部门必须做好公益林的确权工作，在确保各方主体利益的同时，还要建立具有可操作性的公益林生态效益核算评估体系，确立科学合理的评估标准和统计方法。其次要完善法律、法规。《中华人民共和国森林法》、《浙江省公益林管理办法》等法律、法规均只对公益林的利用问题进行了原则性规定，而对公益林流转、生态效益交换、经营权的保障和救济等问题未作规定。当前，有关部门可以大胆探索适合浙江省公益林发展的市场经营方式，建立公益林流转机制，制定完善的公益林生态效益交换章程，明确公益林经营权保障制度和救济制度，建立一整套完善的法律制度，以地方性法规的形式固定下来，不断规范公益林生态效益市场化补偿行为。相关部门应积极鼓励公益林产权主体以林地承包权流转、租赁等方式与符合条件的经营主体进行合作，或以股份合作的形式入股参与森林公园、自然保护区、“林家乐”等项目的开发，从而提高公益林补偿资金的数额，让更多的林农直接或间接受益。再次是政府要给予相应的配套政策。建立产权交易中心是公益林流转的市场化条件，各地要依托农村产权交易中心或林权交易中心等平台，将公益林出租、流转、入股等信息予以登记或发布，通过价值规律、竞争机制以及森林资源评估体制，合理配置森林资源，确保交易的公开、公平、公正。政府要出台指导性的办法或意见，对产权交易中心的管理制度进行规范，同时规定由当地林业主管部门对公益林市场化经营行为进行审批并承担主要的监管责任，监督经营单位履行涉及公益林的相关职责。除此之外，政府还要出台相关措施，在权证办理、银行抵押、林业设施用地等方面出台配套政策，允许经营单位在符合条件的情况下兴建配套基础设施，简化行政审批程序，给予公益林产权主体适当的补贴，给予经营主体适度的税收优惠，优化发展环境，积极引导工商资本、社会资本投资公益林建设。