基于灰色关联模型的政府绩效评估探析

呼军艳

(西北师范大学社会发展与公共管理学院，兰州730070)

1 政府绩效评估的概念与方法

研究政府绩效评估，首先要对政府绩效评估的概念进行界定.对什么是政府绩效评估，学者们有自己不同的理解.蔡立辉在其《政府绩效评估:现状与发展前景》一文中认为政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程.张康之等学者在《公共行政学》一书中提出政府绩效是政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所取得的业绩、成就和影响等，它不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内.这些界定都说明政府绩效是一个多产出的复杂系统，效率和公共责任是政府绩效评估中不可或缺的两个方面，而在这两个方面中，公共责任应是第一位的，效率只有用来实现公共利益满足公众需要的时候才有意义.同时作为一种监督机制，政府绩效评估是规范行政行为、促进廉洁政府建设、提高行政效能的一项重要制度和有效方法.因此，政府绩效评估的科学性、评估结果的正确性就显得尤为重要.

要得到正确科学的政府绩效评估结果，就必须采用科学合理的评估方法.评估方法选择的科学与否，直接关系到绩效评估结果的科学性和正确性.近年来，政府绩效评估过程中大量借鉴企业部门的评估方法，定量因素也越来越受到重视.如层次分析法、因子分析法、数据包络分析(DEA)法、模糊综合评价法等.然而定量评估作为政府绩效评估系统的重要内容，在我国一直处于弱势研究领域.首先，定量研究的对象粗泛，虽然有一些政府绩效定量研究的成果，但其内容大部分是利用一些定量方法和指标体系得出一些结论，对于所用方法的理论依据、适用范围均缺乏论证与说明.其次，综合多种定量研究方法的成果甚少，政治系统的输入输出指标繁多并难以确认，政治系统的这种复杂性决定了它的评估需要多种评价方法与统计技术的协作才能完成.

灰色系统理论是由我国学者邓聚龙教授1982年在北荷兰出版公司出版的刊物《Systems and Control Letter》上发表的题为“Control Problems of Grey Systems”(灰色系统的控制问题)论文中提出.它能够对不确定性、多变量、离散数据及数据不完整性做系统有效的处理.灰色关联分析方法是灰色系统理论中用来进行系统分析、评估和预测的方法，它是根据行为因子序列的微观或宏观几何相似程度来分析和确定因子间的影响程度或因子对主行为的贡献测度.

本文介绍的灰色关联模型是政府绩效评估的定量方法之一，它主要适用于同级地方政府同类指标绩效的评估与比较.其基本思路是将被评估的政府绩效实际值作为比较数据列，确定一个理想的数据列作为参考数据列，通过计算它们的关联度来评估各地方政府绩效水平的高低.

2 政府绩效评估的灰色关联模型

2.1 构建政府绩效评估指标体系，收集评估数据

要正确评价政府绩效，指标体系的科学确定是首要前提.运用灰色关联模型评估政府绩效时，指标的确定必须考虑到指标的重要性、可获得性及可操作性.因为指标的重复、交叉、冲突及全面与否都会影响到评估结果的科学性，而政府绩效又是一个多投入和多产出的复杂系统，因此在评估时必须依据评估目的全面、系统、科学的确定评估指标.现假定对k个地方政府的某方面绩效设定了n个指标进行评估，通过收集的数据，可形成如下比较数据列:

2.2 确定参考数据列

参考数据列应是一个理想的比较标准，可以以各指标的最优值(或最劣值)构成，也可根据评价目的选择其它参照值.参考数据列也包含n个指标，记为x0=(x0(1)，x0(2)，…，x0(n)).

参考数据列与比较数据列便可形成如下矩阵:

2.3 对指标数据进行无量纲化

政府绩效评估涉及范围广，各个指标之间没有统一的度量标准，难以进行比较，为保证分析结果的可靠性，就需要对数据进行归一化处理，从而将不同量纲的数据转化为可比较的数据序列.常用的无量纲化方法有均值化法和初值化法，本文采取的无量纲化方法为初值化，即将每一指标对应序列的所有数据分别除以第一个数据.

2.4 计算关联系数

计算出各个时刻的关联系数，便可以得到以下关联系数矩阵:

2.5 求关联度，排关联序

关联系数的值很多，信息过于分散，不便于比较，为此有必要将各个时刻的关联系数集中为一个值，求加权平均值就是集中处理的一种有效方法.

其中，r0i为参考序列与比较序列的灰色关联度，n为序列的长度，Wk为各指标权重.

由此计算出各地方政府绩效与理想样本绩效之间的灰色关联度，并根据关联度大小进行排序，关联度越大，表明绩效越优秀.

3 基于灰色关联模型的政府绩效测度

城市基本设施建设是地方政府的重要职责，城市基本设施良好与否也是反映地方政府绩效高低的重要方面.下面以甘肃省12个地级市政府为例，利用灰色关联模型，简单比较各市的城市基本设施建设绩效.

3.1 构建指标、收集评估数据

参考国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组建立的指标体系及唐任伍、唐天伟在《政府效率的特殊性及其测度指标的选择》一文中构建的《中国省级地方政府效率测度指标表》，本文构建了以下地方政府城市基本设施建设绩效指标体系:城市用水普及率、城市煤气普及率、城市人均道路面积、城市人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率、城市每万人拥有公共交通数量及城市每万人拥有公共厕所数量七个指标.通过《甘肃发展年鉴》(2011)得到评估数据(见表1).

表1 2010年甘肃省部分地级市基本设施建设情况

3.2 计算结果及绩效分析

选择各指标的最优值形成参考数据列:［x0］= ［100 100 22.12 16.61 36.67 7.79 4.34］，对参考数据列与比较数据列形成的矩阵进行无量纲化得到如下矩阵:

对以上无量纲化矩阵求差序列，得到如下矩阵:

依据各指标与人们生活的直接关联程度，将城市用水普及率、城市煤气普及率、城市人均道路面积、城市人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率、城市每万人拥有公共交通数量及城市每万人拥有公共厕所数量指标的权重分别设为1.4，1.4，0.7，0.7，0.7，1.05，1.05，将权重及上述各关联系数代入灰色关联度计算公式:

得出

所以城市基本设施建设绩效的优劣顺序依次为:嘉峪关、金昌、张掖、酒泉、兰州、庆阳、平凉、白银、武威、天水、定西、陇南.具体来说，2010年甘肃省这12个地级市政府城市基本设施绩效水平差距较大，绩效最好的嘉峪关市除人均城市道路面积和人均公交外，其余各指标均为最优，而绩效较差的陇南市灰色关联度只有0.3713.在被评估的12个对象中，有5个灰关联度是低于0.6的，说明这些市的城市基本设施建设绩效水平有待于进一步提高.当然这个结果与各市的地理位置、自然资源、人口数量以及城市经济发展状况等都有一定的关系，同时也与本文在选取指标时考虑到数据的可获取性，从而使得指标不够全面以及指标权重的赋值等有一定的关系，所以所产生的结果也有待进一步论证.

4 结语

作为有效的系统态势比较模型，灰色关联模型以精确的数据为基础，可以避免运用定性评估方法带来的主观随意性，使评估结果更加客观;其次灰色关联分析对样本量的多少和样本有无规律都适用，方便而计算量小，也不会出现量化结果与定性分析结果不符的情况.但灰色关联分析模型计算出的绩效结果在很大程度上受所构建指标体系的影响，面对复杂的政治系统及其繁多的输入输出指标，灰色关联模型需要与相关评估技术及统计技术协作使其评估结果更具科学性与说服力.同时需要在指标体系的构建方面多做研究，将指标的选取与地方政府的实际情况结合起来，建立适用性较强的指标体系.

［1］刘思峰，党耀国，方志耕.灰色系统理论及其应用［M］.第5版.北京:科学出版社，2010.1－7.

［2］邓聚龙.灰色系统基本方法［M］.第2版.武汉:华中科技大学出版社，2005.38－55.

［3］蔡立辉.政府绩效评估:现状与发展前景［J］.中山大学学报(社会科学版)，2007，47(5):82－90.

［4］唐任伍，唐天伟.政府效率的特殊性及其测度指标的选择［J］.北京师范大学学报(社会科学版)，2004，49(2):100－106.

［5］唐兴霖，唐琪.中国政府绩效评估研究综述［J］.学术研究，2010，53(11):75－80.