生产许可证换证超期该不该处罚

■文/孔春红

2011年10月，江苏省泰州市质监局接J市质监局协查通报，“在J市某通信有限公司执法检查中发现一批泰州某电池有限公司生产的铅酸蓄电池，生产日期为2011年10月，而泰州某电池有限公司取得的铅酸蓄电池生产许可证有效期为2006年9月26日至2011年9月25日，该批铅酸蓄电池涉嫌为无证产品，请予协助调查。”执法人员对泰州某电池有限公司调查发现，该公司于2011年3月17日向生产许可证主管部门提出换证申请。因新修订的《铅酸蓄电池产品生产许可证实施细则》（编号：XK06-006，国家质检总局2011年1月19日公布，2011年3月1日实施）规定，企业申请铅酸蓄电池生产许可证应提供“县级以上环保部门依据监测报告出具的达标证明原件或排污许可证复印件；有资质监测机构出具的一年内的合格的监测报告（复印件），报告中须含废气排放口的铅尘、铅烟、硫酸雾含量，废水中铅含量、PH值；对于有废水处理系统而且废水循环使用的企业，可不需提供废水排放口的相关监测报告，否则企业必须提供环保部门证明原件；对于废水由其它机构处理而没有废水处理系统的企业，必须有环保部门出具的证明原件”，生产许可证主管部门向某电池有限公司发放了《行政许可申请材料补正告知书》，要求企业提交相关环保证明材料。该公司向当地环境监测部门申请环境监测，于2011年7月10日取得监测报告提交给生产许可证主管部门，经审批于2011年7月13日取得《行政许可申请受理决定书》，随后通过了生产许可证实地核查和产品检验。经向全国工业产品生产许可证办公室查询确认，某电池有限公司铅酸蓄电池换证申请正进行行政许可发证审查。鉴于该公司原生产许可证已于2011年9月25日到期，现阶段尚未取得换发的生产许可证，那么该公司在生产许可证超期后生产的产品是否属于无证产品，该不该对其生产行为实施行政处罚，案件审理时引起了争议。

《工业产品生产许可证管理条例》第二十五条规定：“生产许可证有效期为5年，但是，食品加工企业生产许可证的有效期为3年。生产许可证有效期届满，企业继续生产的，应当在生产许可证有效期满6个月前向所在地省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门提出换证申请。国务院工业产品生产许可证主管部门或者省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门应当依照本条例规定的程序对企业进行审查。”显然，生产许可证是有期限的，企业只能在生产许可证的有效期内从事生产活动，生产许可证超过有效期的，从事生产许可的有关活动便没有法律依据，是违法的。因此，企业需要在有效期届满后继续从事生产活动的，应当在有效期届满前，向生产许可证主管部门申请延续生产许可的有效期。生产许可证主管部门要对企业是否具备相应的生产条件重新进行严格、全面的审查，这对于严格规范企业生产条件，保证其具备持续生产合格产品的能力具有重要意义。由于生产许可证的取证依据一定的程序、具有一定的周期，因此，要求到期换证的企业应在有效期满6个月前提出申请。

同时，《行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”就是说，被许可人在行政许可有效期届满规定期限前向行政许可机关提出延续申请，行政机关应当在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。如果行政机关逾期既没有作出准予延续的决定，也没有作出不予延续的决定，在这种情况下，根据行政许可法默视批准原则，推定为行政机关准予延续。作出这样的规定，主要是考虑到被许可人在从事有关活动时，与其他公民或组织会发生一定的民事权利义务关系。被许可人在有效期届满规定期限前提出延续申请，行政机关未作出是否批准的决定，对于行政许可机关的默视如果不作出推定，将会使被许可人的民事权利义务关系处于一种不确定状态，可能会对被许可人、利害关系人的利益产生影响，甚至造成较大的财产损失。所以，从有利于促使行政机关对申请及时作出答复，使申请人的法律地位早日得以确定的意义上来说，默视批准具有积极意义。当然，默视批准只适用于被许可人依法提出的延续申请，如果被许可人未在有效期届满规定期限前提出延续申请，在其取得的行政许可逾期后，不能视为准予延续。

结合本案的实际情况，某电池有限公司在生产许可证有效期满6个月前提出换证申请，并按照新版细则要求申请环境监测，取得监测报告后及时申请审查，并已通过实地核查和产品检验，进入行政审批程序，只是因为环境监测周期、产品检验及审查环节时间上的限制，未能在生产许可证有效期满前取得新证。从行政许可便民、效率的原则来讲，行政许可的延续是对行政许可有效期的延长，不涉及对行政许可内容的改变，如果被许可人通过行政审查又没有违法的情形，行政机关应当予以延续。在这种情况下，依据行政许可法默视批准原则，某电池有限公司在原生产许可证到期、等待新生产许可证发放的期间，应当视为准予延续。

从行政许可便民、效率的原则来讲，行政许可的延续是对行政许可有效期的延长，不涉及对行政许可内容的改变，如果被许可人通过行政审查又没有违法的情形，行政机关应当予以延续。

现实中往往会出现这样的情况，企业因为种种原因未在生产许可证有效期满6个月前提出换证申请，而是在生产许可证有效期满前提出换证申请，在受理申请、进行审查期间生产许可证已经超出有效期，企业继续生产的情形能否推定为无证生产。根据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称实施办法）第一百零二条规定：“自省级质量技术监督局作出生产许可受理决定之日起，企业可以试生产申请取证产品。”就是说，尽管企业原有的生产许可证已经过期，但企业重新提出申请获得受理决定书后，企业可以继续试生产申请取证产品，只是试生产的产品必须遵循《实施办法》第一百零三条的规定：“企业试生产的产品，必须经承担生产许可证产品检验任务的检验机构，依据产品实施细则规定批批检验合格，并在产品或者包装、说明书标明‘试制品’后，方可销售。对国家质检总局作出不予许可决定的，企业从即日起不得继续试生产该产品。”即便企业未按规定组织试生产，根据《实施办法》第一百一十一条规定：“企业在试生产期间，违反本办法第一百零三条规定的，由县级以上地方质量技术监督局责令改正，并处3万元以下罚款；仍不改正的，按照《管理条例》第四十八条规定处罚。”可见，企业试生产期间不能认定为无证生产。只有企业未能通过生产许可证审查、行政机关作出不予许可决定后，企业仍然继续生产的，才能认定为无证生产。当然，如果企业在生产许可证有效期满后仍未提出换证申请，那么企业超过生产许可证有效期继续生产的，必然属于无证生产的违法行为，应当依法严肃查处。