土地出让金:收入,资产,还是负债?

张光

不仅仅是财政收入

自1998年住房制度改革以来，出让国有土地使用权获得的收入即土地出让金，成为众多的中国地方政府主要财政收入来源。无论是地方政府本身，还是新闻界或学术界，都不言而喻地把地方政府从出让国有土地使用权那里获得的收入当作土地财政收入。对于地方政府来说，既然是财政收入，当然就可以在财政年度花掉。据财政部发表的《2007年全国地市县财政统计资料》（中国财经出版社2010年版）披露，2007年，全国地市县国有土地使用权出让金收入和新增建设用地有偿使用费收入为6368亿元，而同年全国地市县国有土地使用权出让金支出和新增建设用地有偿使用费支出为5850亿元。换言之，地方政府在2007年所获得的土地财政收入，大约有92%在同年就被花掉了。但是，从常识的观点看，这样做似乎是不合适的。因为中国的国有土地使用权出让时间商品房用地为70年，商业用地为40年，在土地使用权出让的第一年就把70年或40年的使用权出让收益通通花掉，不啻是透支未来的、属于后代的权益。当然，地方政府不必像守财奴一样把它们的卖地收入储蓄起来。关键的问题是看它们如何使用土地财政收入，是把它们转换为有效的资产，还是把它们用于无效的开支，从而事实上形成地方政府的负债？

事实上，从严格的政府财政统计观点看，中国地方政府的土地财政收入究竟是收入、抑或是资产，还是负债，是值得一番探究的。按照国际货币基金组织的统计原则，中国地方政府出让国有土地的使用权所获得的收入，能否视作增加政府净值的交易即收入是可以存疑的，因为至少在账面上，它们也只是将一种资产（非金融资产）转换为另一种资产（出售收入）。

因此，地方政府出让国有土地行为所面临的财政风险，与地方政府的借债行为所面临的财务风险，有几多相似之处。风险之一是地方政府拿土地出让金弥补一般性经常开支。事实上，财政部长谢旭人曾在2011年3月7日全国人大四次会议记者招待会上强调：“地方政府收取了土地出让收入以后，全部纳入了基金预算管理，当地政府不能拿土地收入去弥补公共财政的一般性开支。”如果地方政府依赖土地出让收入弥补经常开支成为习惯，未来一旦房地产崩盘或萧条，土地出让收入跌落，地方政府的支出刚性，将使其面临预算短缺的窘境。那时，地方政府可能除了请求中央输援别无他法，而后者在财政收入下滑的情况下，可能除了“向银行透支”即诉诸通货膨胀税之外别无选择。

在借款的使用上，财政规制的一条黄金法则是政府必须把它的长期借款仅仅用于投融资。这个法则也完全适用于包括土地在内的国有资产出让收入：地方政府必须通过有效的投资把它们转变成有效的资产，即在未来能够不断释放出收益的公共资产。

那么，中国地方政府的土地出让收入究竟在多大程度上形成了有效的投资？成为能够在未来不断释放出收益的公共资产呢？中国的官方没有发表有关土地财政收入用途的数据，我们只能根据官方发表的数据做一个大致的估计甚至猜测。一个宏观投资或消费变量的相关性越高，意味着它的行为受地方政府的土地出让行为的影响越大。进而言之，地方政府的土地财政收入以直接或间接的方式进入该变量代表的领域的可能性也越大。

土地财政刺激了什么

庞大的土地财政必然对中国经济的基本面产生深刻的影响。我们将使用2007~2009三年的数据来进行估算。

从表1报告的偏相关分析结果看，在2007年，土地财政支出对居民消费的影响大于政府消费。但是，在2008年，土地财政收入对政府消费的影响显著大于居民消费。而到2009年，土地财政支出对居民消费的“拉动”能力几乎消耗殆尽，但对政府消费的影响依然持续坚挺。后一点发现，证明了前述财政部谢旭人部长的担忧并非空穴来风。而土地财政收入与居民消费的相关系数逐年衰减，及至2009年的无显著相关的统计发现，似可做如下解释：在2009年之前，购房者尚多为“刚需”，但在此之后，中国的房地产市场越来越由投资需求而非居住需求主宰，而为投资和居住购买房产对居民消费产生的影响是截然不同的。为投资而购买房产的人通常让房子闲置，保持毛坯房状态，更不会购置家具、家用电器等耐用消费品。即便为了出租也只是简单装修，购置最简单的家具和电器，对消费的刺激极为有限。

从表2报告的偏相关分析结果看，首先，土地财政对行业投资的影响力，在2009年显著低于前两年。其次，综合3年的相关分析结果，按相关系数自大到小排列，受政府土地财政影响最大的行业，依次大体是房地产、制造业、租赁与商务服务业、水利、环境和公共设施业、住宿和餐饮业、交通运输仓储邮政业以及居民服务和其他服务业。这些行业基本上都是地方政府城市经营的主要内容。其三，受土地财政影响最大的行业，除了制造业以外，或者是房地产本身，或者不是支持房地产开发的经济基础设施（水利、环境和公共设施业、交通运输业），就是房地产开发的配套或延伸行业（租赁和商务服务业、住宿和餐饮业）。第四，在这些行业中，水利、环境和公共设施业与交通运输仓储邮政业具有公共物品和服务的性质，其他的行业均是可由私人部门提供的非公共物品和服务。

没有进入偏相关系数前6名的投资行业也值得一说。首先，作为城市建设中重要的经济基础设施的电力燃气水供应业和信息传输的相关系数没有达到统计上的显著水平，表明土地财政收入资金并没有系统地进入这两个领域。其次，教育、卫生、社会保障和社会福利业以及文化、体育和娱乐业这些公共部门或公共性较高的行业，在2007和2008年以正的方向通过了统计上显著性检验，但其系数多在0.5以下，显著低于表2所列的其他行业。在2009年，这3个行业的相关系数统统滑落至0.1之下。这些数据表明，土地出让金对教育等公共部门的投入即便有，其规模亦很有限。第三，颇耐人寻味的一点是，公共管理部门的固定资产投资地区分布，与土地财政收入的地区分布，在3年中均为负值，且没有通过显著性检验。这似乎表明，土地财政收入资金并没有成体系地用于党政机关等的楼堂馆所建设，后者是公共管理部门固定资产投资的主要内容。这可能是因为党政部门的楼堂馆所建设用地，基本上是免费或者以极低的价格获得的。第四，土地财政与农林牧渔业的固定资产投资的相关系数表明，土地出让金规模越大，农业固定资产规模越小，前者对后者产生了挤出效应。我国的《土地管理法》第55条规定，新增建设用地（即征用农村耕地和宅基地获得的城市建设用地）的土地有偿使用费收入“都专项用于耕地开发”。我们的发现表明，这一规定基本上是一纸废文。

不可透支的未来

总结以上的数据分析，我们可以有相当把握地说，中国的土地财政已陷入不可持续的透支未来的困境。首先，这是因为，从对消费和资本积累的影响来看，土地财政对后者的影响显著大于前者；而从对居民消费和政府消费的影响来看，它对后者的影响远远大于前者。而如前所述，土地财政收入用于政府的经常消费蕴含着巨大的财政风险。

其次，我们对土地出让金与行业固定资产投资的相关分析表明，从地方政府的土地财政收入那里受益的行业，首推房地产业，而其余的也大都与房地产业密切相關，外加私人投资占据主体的制造业。土地财政的受益者主要是非公共部门，它们的未来收益不会直接转化为国家财政收入，而将主要通过向政府缴纳税费支持政府财政。于是，土地财政收入究竟是会成为国民的有效资产，还是变成国民的负债（对未来收益的无效透支），在很大程度上，取决于我国房地产和制造业的健康发展。

在过去的四五年里，中国房地产业的扩张一直由投资需求而非居住消费需求主宰，结果导致商品房空置率高，城市建成区扩张速度远远超过常住城镇常住人口的扩张速度，房地产业已出现泡沫化和投机化的征兆。房地产业的崩溃将成为中国地方财政面临的最大风险之一。同时，我国的制造业投资也出现了产能严重过剩的现象。地方政府的土地财政是这些发展的始作俑者之一。如果制造业的过剩产能问题不加改正，房地产的泡沫不加挤除，投机化不加遏制，那么，沉淀于制造业和房地产业以及因房地产发展而发展的行业的土地财政投资，将成为无效的投资，成为今天的国民对未来国民的巨大负债。