地方公共品供给困境的探究——基于中央与地方政府之间、地方政府之间的分析视角

■王宇晨

一、引言

1998年公共财政框架在我国建立，该框架提出地方政府应该履行地方公共品供给的职能，而不是完全依赖中央。但我国目前实行的财政分权制度存在不合理之处，地方政府在提供地方公共品方面，任重而道远。在地方公共品供给中，当地方政府和中央政府目标不一致时，中央和地方的博弈便不可避免。与此同时，由于现行的政绩考核制度存在一定漏洞，地方政府多重视政绩形象工程，加上地方政府之间的相互竞争，使得地方公共品供给出现结构失衡。因此，在中央与地方、地方与地方博弈的视角下，探究地方公共品有效供给显得尤为重要。

本文结构如下：第二部分是回顾公共品的分类和相关理论，第三部分探究中央与地方政府之间公共品的有效供给，第四部分探究地方政府之间公共品的供给模式。第五部分是政策建议。

二、公共品的分类及相关理论回顾

全国性公共品是指在全国范围内，全体居民都能够消费享用的产品，比如国防外交、国民教育等。全国性公共品只能由中央政府提供，并且在全国范围内均匀分布。而与全国性公共品相对的概念是地方性公共品，又称为区域性公共品，主要是为了满足某一特定区域范围内居民社会公共需求而提供的产品，比如维护该城市治安的警察、小区的路灯等。地方性公共品由各级地方政府提供，使其辖区范围内的居民受益。

针对地方性公共品，可以分为显性地方公共品和隐性地方公共品。显性地方公共品，顾名思义，是指能在较短周期内显示和衡量其成效的地方公共品，比如体育馆、广场等；隐性地方公共品则是指需要一定周期才有收效且不易量化的地方公共品，比如教育、医疗等。

对于如何提高地方公共品的供给效率，有一个很重要的理论是蒂布特在1956年提出的“以足投票”,即通过地方政府间的竞争来提高地方公共品的供给效率。人们在选择居住地时，会对当地的基础设施、公共管理、社会服务等方面体现出一定的偏好，从某种意义上，这也表达了对地方公共品的需求。如果一个地方政府提供的地方公共品能够满足人们偏好的公共产品和服务，则该地区就会有较多的人口流入。如果一个地方政府提供的地方公共品并不能满足人们的偏好，则该地区的人口就会流出，流向能够满足其偏好的地区。人们用“以足投票”这种方式，生动地表达了自己对于公共产品的需求。这是一种公共选择，同时也是一种刺激，促使地方政府相互竞争，在提供地方公共品时充分考虑到居民的消费偏好。

三、中央政府与地方政府之间的博弈

在我国权力结构中，地方政府角色具有双重性，一方面，地方政府是中央政府和地方非政府主体的双重利益代表；另一方面，地方政府是中央政府与非政府主体信息沟通的桥梁和纽带。地方政府的这种地位和功能被称为地方政府的双向代理（庞娟，2010）。

由于各地区在经济发展水平及自然资源禀赋等方面存在差异，中央政府难以直接介入各地的经济社会发展中，这使得地方政府以中央政府的代理人身份介入经济政治活动成为必然，因此也就形成了“委托—代理”的关系。但一个很明显的问题是，委托人与代理人的利益不一定完全一致，中央政府与地方政府的目标存在对立统一性。按照当前我国干部任用机制的标准，上级政府对其工作是否满意和认可处于决定性的地位。因此地方政府的领导往往为了“政绩”、为了“地方 GDP 高速增长”，使地方政府行为目标往往并不与地方人民的意愿一致，这就存在一个中央与地方政府的博弈问题。

此外，中央政府和地方政府之间也存在着“信息不对称”的现象。中央政府与地方政府掌握有效信息的途径和能力存在差异。会出现一种情况：地方政府官员出于政绩工程、职位升迁的考虑，会隐瞒不利于自己的信息，同时也会制造、发布虚假扭曲的信息，以混淆视听，阻碍中央政府对其进行判断，从一定程度上使地方公共品的提供陷入困境。

在中央与地方政府的博弈过程中，中央和地方政府在地方公共品供给中存在普遍的推诿行为，这是由于当前我国财力分配不均造成的。举一个例子，对于义务教育经费，国家规定县乡级政府负担大部分义务教育经费，而中央和省级只负担一小部分。事实上，中央和省级政府的财力较之县乡级政府的财力要雄厚得多。这样的财政负担分配不均，无疑加大了地方政府的财政压力。随着诸如社会保险支出等其他支出规模的日益增大，地方政府的负担也进一步加重，地方政府从中央获得的财政支持力度不够，难免会出现推诿行为，这最终将导致地方公共品供给日益不足。

四、地方政府与地方政府之间的囚徒困境

在前面的分析中我们可以看出，地方政府在供给公共品方面，对显性地方公共品过度提供，对隐性地方公共品则供给不足，出现了系统性的供给不均问题，导致供给结构失衡，出现了地方公共品供给中的“选择性偏差”。

在我国现行的干部考核体制中，地方政府官员为了政治升迁的需要，往往不考虑本地区社会经济发展及财政能力的实际情况，只要能获得上级的认可，有一定的政绩，不惜劳民伤财而达到其政治目的和前途，不会过多地看重区经济的协调发展。

因此可以看到中央政府不得不耗费大量的时间精力来遏制目前出现的政绩工程、形象工程比拼的现象。其实，地方政府陷入了一种“囚徒困境”（prisoners’ dilemma），互相都有背叛的机会主义动机。举例说明，假设有两个地方政府，每个地方政府都可以选择是否供给显性公共品，其供给成本都为0.1。若一个地方政府提供，另一个不提供，则中央政府认为提供显性公共品的地方政府治理能力强，从而给它2的支付，而认为不提供显性公共品的地方政府治理能力差，从而只肯支付1。若双方都提供或都不提供显性公共品，则中央政府认为它们治理能力强或差的概率都是1/2并按其期望产出支付报酬，因此每个地方政府将得到 1.5（0.5×1＋0.5×2）的支付；可列出它们的支付矩阵如下：

这对地方政府A来说，是提供占优策略，因为不论地方政府B如何选择， 提供都优于不提供 （1.4＞1，1.9＞1.5）。对地方政府B而言，提供也是一个占优策略，不论A如何选择，提供都优于不提供（1.4＞1，1.9＞1.5）。 因此，（提供，提供）是这个例子的纳什均衡。而（不提供，不提供）虽然明显优于（提供，提供）（两者都得到1.5而不是1.4），却不是一个纳什均衡。即便是双方事前签订一个承诺都不提供的协定，也没有一个政府会认真遵守，因为不提供不是一个占优策略，双方都有足够的动机来背叛协定。

由于“囚徒困境”的存在，地方政府对地方显性公共品的供给也不可能为零。一个政府提高供给量，另一个政府也会相应提高，循环往复，直到资源耗尽或是中央政府的干预。这就是我国政绩工程、形象工程泛滥的现象的理论根源，同时这也印证了地方政府“选择性偏差”的地方公共品的供给。

五、政策建议

（一）中央与地方政府的责任划分应进一步明细

严格区分全国性公共品和地方性公共品。明确中央政府提供全国性公共品，地方政府相应提供地方性公共品。特别是跨区域的工程和项目，中央应积极协调，促进地方政府间的合作。避免因职责划分不清，造成中央与地方政府间的支出混乱。

（二）积极“造血”，增强地方政府财政实力

借鉴国际经验，合理调整税费征收方法，培育地方政府稳定财源。增加增值税、消费税返还地方的力度，拓展物业税、改革资源税等。同时，中央应进一步优化财政体制，完善地方财政预算制度，建立公共财政体系，增加地方政府可支配财力，调动地方发展经济的积极性。

（三）转变发展观念，重视隐性地方公共品的提供

地方政府要以科学发展观为指导，以人为本，注重本地经济社会全面、协调、可持续发展，杜绝重视提供显性地方公共品而忽略隐性公共品的现象，有效防止选择性偏差的出现。为防止地方政府官员在任期内出政绩以获得升迁，尤其偏好提供那些周期短、见效快、成果易于衡量的显性地方公共品的现象，中央应与地方共同改革干部考核体制，建立科学的、求真务实的政绩考核指标体系，把结构优化程度、文教科卫事业发达程度、人民生活幸福程度、社会风气良好程度等能够反映地方可持续发展程度的指标纳入干部考核指标体系。