美国联邦政府的绩效预算改革历程及启示

■任晓辉

作为绩效预算概念和实践的发源地，美国政府的改革探索已近百年，实践上升到联邦政府层面继而在全美推行，也已有60多年的历史。从联邦到地方，美国政府的绩效预算改革经历了一条艰难的渐进之路，模式多种多样，评价也褒贬不一。全面理解和客观分析美国的绩效预算改革，特别是最近20年联邦政府的改革进程，对于我国探索建立“具有中国特色的预算绩效管理体系”有启示意义。

表1 美国联邦政府预算过程的四个阶段

一、美国联邦政府的预算过程

如表1所示，美国联邦政府的行政和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统，整体预算过程包括四个阶段：（1）预算准备：机构进行内部预算分配和请求，在讨价还价后被合并进总统预算；（2）预算批准：国会和总统颁布法律许可征税和支出发生；（3）预算执行：机构在国会和法规确定的限额内执行预算；（4）审计和评估：内外评估者与审计者确定预算活动的财务和绩效结果－(见表 1)。

二、美国联邦政府的绩效预算改革历程

美国联邦政府的绩效预算改革涉及上述预算过程的各个阶段，是政府预算理念的一次重大变革。如表2所示，近60年来，历届联邦政府均为此付出了不同程度的努力，各自提出了不同的绩效改革议程。下面分别就不同阶段的改革进行简单回顾，并对最近时期布什政府和奥巴马政府的改革进行详细解析(见表 2)。

表2 美国联邦政府绩效预算改革路线图

（一）第一阶段：GPRA之前的改革

美国联邦政府上个世纪的绩效预算改革，正如Schick（1966）在他的经典随笔“通向PPB的道路：预算改革的阶段”中所指出的：从20世纪早期的“行政预算运动”到20世纪30年代后期至50年代以“布朗娄委员会”和“胡佛委员会”为代表的行政管理改革，再到20世纪60年代的“规划、项目计划和预算运动（PPBS）”，美国预算过程的重点逐步从“控制”转变为“管理”，再到“规划”。继PPBS失败之后，其他预算管理改革努力持续到20世纪70年代，包括由尼克松政府倡导的“目标管理”和卡特政府所青睐的“零基预算改革”。

上述改革使政府预算管理的重点从投入（行政开支和雇员工资）转向产出和结果，并开始关注规划、计划和项目管理以及对部门的适度放权。改革对旧制度下的既得利益者冲击很大，从一开始就遭遇各种批评和阻力，加之几乎都是排他性的行政部门内部改革，没有试图吸引国会介入，缺乏广泛的政治支持，最终走向失败。尽管这一阶段的改革缺乏有效绩效测量，阻碍了将数据用于决策制定的能力，其对数据搜索的努力还是显著增加了政府政策分析的需求和供给。

（二）第二阶段：克林顿政府的绩效预算改革（GPRA）

20世纪80年代，为争取政治舆论以削减政府规模，里根政府不再强调对数据的使用，使得大部分绩效努力在此期间停滞了十年。直至90年代，伴随着“新公共管理”和“政府再造”的全球性改革浪潮，面对国内空前的财政赤字和政府信用危机，绩效预算又卷土重来。1993年，“政府绩效和结果法案（GPRA）”的通过成为改革复兴的重要里程碑，第一次将政府绩效管理制度以立法形式固定下来，因而也被称为“新绩效预算改革”。GPRA要求联邦内阁部门提供战略规划、绩效计划和绩效报告，并建议国会、审计总署和OMB将对各机构报告的审议与预算的批准结合起来。为了追求独立的绩效改革议程，创造一个工作更好、花钱更少、卓有成效的政府，克林顿政府还专门成立了由副总统戈尔领衔的“国家绩效评鉴委员会（NPR）”，1995 年又更名为“全国协力推动发展再造委员会”,其使命也从“自下而上”地聚焦政府如何工作以及工作的效果如何转向领导一场政府根本性的文化变革。

这一阶段的改革更加强调结果导向，重视长期规划和政府的整体效率，其核心举措是建立一套能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和量化方法，通过绩效目标、评价及结果公开，在赋予部门更大预算执行权的同时强化其责任。改革使联邦政府1998至2000年连续盈余，结束了长达40年的财政赤字。但是，GPRA除制造数据外，很少有证据表明这些信息被用于引导决策，因此GPRA虽然创造并显著增加了绩效信息的平稳供应，却并未激励决策者和项目管理者增加对这些信息的需求。

（三）第三阶段：布什政府的绩效预算改革

基于GPRA对战略目标、绩效测量和评价的已有发展，布什政府试图建立起预算资源分配与部门或项目绩效信息之间的联系。这一阶段的改革主要有两项举措。

1、总统管理议程（PMA）。 2001 年初，布什政府通过“总统管理备忘录”明确表达了五项管理优先顺序——人力资本的战略投资、竞争性采购、改善财务绩效、电子政府、预算和绩效整合。针对五项管理的每一领域，OMB按既定标准对26家内阁部门进行季度评估并区分等级。评估使用“交通灯”系统，“绿色”表明机构遵守所有标准，“黄色”和“红色”则意味着渐进的绩效低水平。由于PMA的评分标准并不透明，因此对其实施效果的评价主要来自OMB自身。如表3所示，各部门2001年的基线分值和2008年末布什政府结束时的分值相比较，改进明显。但是由于评分方法不可复制，可能存在分值的人为降低或抬高，因此对其进步显著性的质疑较多。(见表3)

表3 2001年和2008年PMA分值比较

2、项目评估评级工具（PART）。 为改进项目和资源分配，PART在2004财年首次被使用。这一工具以“项目”为分析单元，试图确定项目在符合规定的目标上是否成功。改革伊始，联邦预算中并没有“项目”的确切定义，OMB首先通过与联邦机构协商，确定了约1000个项目。这些项目贯穿整个联邦政府，其典型特征是在预算决策被实际制定的层次需要专门的资助。PART通过问卷体系运行，要求机构分别就“项目目的和设计（20%）”、“战略规划（10%）”、“项目管理（20%）”和“项目结果（50%）”等四类指标提供信息。机构在线填写问卷，答案由OMB审核并加权 “评分”。PART分值分为5档：有效、大致有效、适当、无效及结果未显现。如果项目缺乏足够的度量，不论其分值高低都归于最后一档。OMB公开了全部PART评估和分值，以供外部详细审查，并在历史上第一次将这些测量汇集为一个数据库并在专门网站（www.expectmore.gov）上予以公开。

由于PMA的外部评价事实上不存在，透明的PART吸引了更多关注。政府问责局（GAO）对 PART进行了大量检视，学者们也使用各种工具，对其成功与否及是否适用于未来改革进行评析。主要结论包括：（1）置疑绩效测量的可信度。作为综合评估，PART采用统一标准和过分简单化的方法，未区分项目特征，并假设项目均有可测量的产出和结果，这把容易测量结果的项目置于更有利的位置。GAO也对PART能否准确反映项目绩效提出质疑，认为OMB官员肩负PART和传统预算审查的双重任务，负担过重，缺乏时间完成充足的绩效评估。（2）某些绩效测量与GPRA相冲突。在布什政府期间，机构被要求同时遵守PART和GPRA。PART聚焦项目，而GPRA聚焦机构或部门，二者就同一项目是否成功呈现冲突证据。（3）改革聚焦于技术信息而非政治活动，未获得国会支持。议员们认为PART是政府为通过机构预算所做的辩护，以一种偏袒（党派）的方式被执行，拒绝使用PART影响他们自己对机构项目的理解。(4)PART采用分散管理的方式，忽略了跨部门项目，不适应政府绩效的横向交叉管理。

（四）第四阶段：奥巴马政府的绩效预算改革

奥巴马政府绩效议程的提出和实施终止了PART的运行。2009年，新政府首先创设了“白宫绩效长（CPO）”(兼任OMB副局长),并由CPO设立20位“独裁者”，当项目产出跨机构时，他们有责任促进机构间合作。同年，奥巴马政府提出四项具体的绩效行动方案。

1、评估 “美国复苏与再投资法案（ARRA）”的绩效影响。ARRA也被称为“刺激法案”，是奥巴马政府首个立法的就业行动方案，预计支出8600亿美元，以680万工作岗位“保存或创造”为目标。对其效果的评价采用了灵活的绩效测量，既追踪投入如何被分配，更聚焦“创造和预防失业”的长期效果。接受资金的政府和组织被要求使用规定方法进行季度报告。

2、确定削减预算的项目清单。面对激增的赤字，奥巴马政府以追求长期绩效和短期财政责任并重，为削减预算开支，以绩效不充分为理由确定了部分应减少或停止拨款的项目清单。2010财年，联邦政府建议终止121个项目，总计170亿美元，国会批准68亿美元（40%），这代表了“一个远超前政府的成功率”。此外，联邦政府在2011和2012财年建立了一项对“非安全支出”为期三年的名义预算冻结，并要求机构预算削减5%。联邦机构除按要求报告预算请求和当前服务水平外，还必须提交“有效终结、削减或管理节约行动方案”，以明确机构在名义冻结水平上如何安排预算以及预算削减后如何生存。此外，联邦政府还计划通过减少对19家“受托者”的支出，例如对石油、燃油公司税收优惠的撤销等，实现10年节约840亿美元的目标。

3、要求机构设立“高优先排序的绩效目标”。奥巴马政府强调:“一个有效的绩效管理体系，最重要的检验是它是否被使用，而不是目标和绩效测量。GPRA和PART在增加数据供应的同时，并未导致数据的广泛使用，很少有机构超越GPRA和PART的报告要求发展内部绩效监督体系。我们可以做得更多，放弃那些没用的绩效测量和文件，并强调使用和监督剩下的，以驱动改进项目结果”。为实现这一承诺，OMB要求24家联邦机构在2011年7月底之前确定高度优先排序的绩效目标清单。以三部门为例（表4），机构目标经OMB核准，均带有可测量进步程度的量化指标，强调应在12到24个月内予以实现，并要求机构明确实现目标的方式和策略。(见表4)

表4 2011财年预算的高度有限排序绩效目标 （三部门）

2011财年，奥巴马政府提出另外三项彼此强化的政府绩效管理策略：（1）使用绩效信息领导、学习和改善结果。机构领导者设立高度优先排序的目标，并通过基于数据的检查，确保他们的组织为交付这些目标而努力；（2）为了更好的结果和透明度，连贯和简明地传达绩效。联邦政府将公开政府项目的优先排序、问题和进步，解释过去趋势的原因，过去行为的影响和未来的计划等。（3）加强解决问题的网络。联邦政府将挖掘并鼓励从业者团体、政府内部和外部共同工作以改善结果和管理实践的绩效。2012财年，联邦政府继续强调上述措施，并特别号召机构有效履行“GPRA现代化法案”。同时，还创设了一个新的联邦政府内部在线管理工具——“performance.gov”，供联邦机构使用以监督进步和对目标偏离的响应，并表示将开放部分网站给国会、公众和其他方面。

4、对项目评价在时间和资源上做出有意义的承诺。奥巴马政府比以往各届政府更加强调项目评价的重要性，重申联邦政府将通过严格评价确定项目或政策的效力，采用更加精密复杂的评价方法，将政府行为的效果从其他可能影响因素中分离出来，以回答有关项目的社会、经济或环境影响的根本性问题。为此，OMB号召通过一个三向的努力以增强项目评价水平和交流：（1）鼓励联邦机构公开项目的现行评价；（2）建立一个机构间工作小组，负责改善项目评价的能力；（3）2011财年总统预算中预留1亿美元，作为联邦机构项目评价资金。为响应这一动议，2011财年预算包括一个竞争性的过程：机构提出具体的评价想法，OMB项目官员、“经济顾问委员会”以及外部专家一起复审并建议对部分提议给予资金支持。2011财年有17家机构被资助进行36个项目评价；2012财年另外增加了对19项评价的资助。

奥巴马政府的主要改革特点表现在：（1）与布什政府的“自上而下”不同，奥巴马政府强调“以机构为中心”的目标设定和测量，OMB则重在驱动细节。由于机构的 “高优先排序绩效目标”并未与资金增加相联系，缺乏有效激励促使机构主动追求拓展的绩效目标，实质上对机构施加了更小的压力去执行目标。（2）与布什政府的“竞争性采购和商业服务”改革不同，奥巴马政府的重点从私人部门移开，转而支持由政府雇员管理的项目。强调公共部门解决方案，不鼓励业务外包，认为过度依赖私人部门使机构忽视了与制度知识和内部能力遗失相关的成本，并明确指示机构实现合同节约。（3）与PART的综合评估不同，奥巴马政府更加倾向具体评价。

事实是，2012财年联邦预算显著缺乏与之前设定目标相关的实际绩效信息，这对自我标榜并承诺透明度和问责的政府来说，并不是一个有希望的迹象。截至目前，奥巴马政府的联邦预算改革，仅仅预兆了削减支出和赤字的持续努力，绩效信息似乎主要作为取消项目的理由，并未实际用于改进项目。此外，项目的深入具体评价会耗费更多成本，即使清楚了项目结果，如何做出回应并用于未来政策制定和预算决策仍面临挑战。

三、启示和结论

如前所述，美国联邦政府的绩效预算改革是一个渐进的历程，围绕着如何改进绩效测量和有效使用绩效信息不断推进。特别是自GPRA之后获得实质性发展的绩效测量能力，为各项后续改革提供了坚实的基础。对于刚刚起步的中国绩效预算改革而言，理清美国政府的改革历程和经验，将有助于我们理性借鉴，少走弯路。

（一）绩效预算客观上具有多重目标

绩效预算改革具有多重目标：（1）削减支出和赤字，实现节约和预算财务平衡；（2）改进部门或机构内部控制和管理，提高公共服务交付效率；（3）改善预算过程和财政资源分配的决策；（4）政府对外预算透明和面向立法机构与公众的可问责。这些目标和功能既相互依存也存在冲突，如何权衡其轻重并相互协调是无法回避的难题。如前所述，美国各届联邦政府的绩效议程均与减少开支和赤字压力并存，许多绩效测量和评价被用于确定可能的削减领域。如果机构相信绩效预算的目的是帮助他们改进管理（尝起来好）而不只是一个证明削减预算合法的工具（更少的馅），会更有可能配合和支持改革。困惑在于，迫于财政压力，改革总是从“尝起来好吃”转向强调“更少的馅”，使机构逐渐失去信心。

资源有效供给是项目成功的重要前提，一味强调“节约”而缺乏预算激励的绩效预算系统很难获得机构支持。改革应更多关注机构如何通过使用绩效信息在预算执行和项目实施中获得成功，重点强调对机构管理和资源配置效率的促进作用，而不能单一地聚焦于预算安排和拨款。

（二）绩效信息的有效使用是改革成败的关键

绩效目标、绩效测量和绩效信息使用是绩效预算的三大要件：（1）目标涉及部门或项目的战略和计划，是具体化为评价指标的基础，也是有效绩效测量的前提；（2）测量包括评价指标、基线标准、评价标准、数据采集和分析、绩效评分和报告等环节，每一环节都会制约绩效信息的质量和使用；（3）信息使用是绩效预算的终极目标，也是制约其成败的关键。潜在的绩效信息主要包括政府和机构的战略规划、项目计划及目标、分摊或分配的资金水平、产出测量、绩效结果测量和成本信息等。从美国联邦政府近20年的绩效预算改革来看，大量绩效信息被生产和呈现却未有效使用，是改革遭遇各界批评的主要原因。

事实上，很少有国家实施完全以绩效信息为基础的预算，即使这一程序存在，也通常仅用于有限的公共支出领域（健康和高等教育）。那些绩效预算制度化的国家，也是大部分高度强调考虑绩效因素，而不是直接根据绩效编制预算。理性分析和量化数据从未强大到足以替代人们的政治权衡和价值评判。过度强调使用绩效信息影响预算决策，会引起机构对改革的不解和抵制，也将面临政治阻力。绩效信息使用应该重在策略地报告问题，而不能期望在政治过程中直接机械地用于驱动预算响应。绩效信息与预算过程整合不能只局限于“预算批准”环节，强调绩效数据在预算过程每一环节的生产和使用，是将绩效因素纳入预算过程的现实路径。此外，绩效信息的使用还需跳出预算框架，寻求其他非预算形式的激励，如“记分卡”、“公共披露”和“行政问责”等非货币工具。

（三）影响绩效预算改革的内在困惑

透视美国联邦政府的绩效预算改革历程，内在地伴随着以下困惑：

1、数据。数据是量化的绩效信息，建立和保持数据采集系统是绩效预算的基础，不可避免地面临以下困惑：（1）定量和定性绩效测量的矛盾。绩效预算强调“产出或结果导向”，对带有量化结果或绩效容易量化的项目有天然偏好，会对结果难以量化的项目或机构不利。（2）数据质量和成本的权衡。限于资金、能力和时间，任何具体深入的测量都是耗费成本和复杂的。现实中的大部分绩效数据只是对产出或活动的简单度量，不能全面提供公共服务质量的具体信息，加上会计核算会局限成本测量，很难清楚其真实价值，难以将所需资金与绩效直接联系起来。（3）数据来源“以机构为中心”还是“自上而下”获得。由于信息不对称，机构管理者比预算决策者更加了解如何优化配置资源以实现本部门目标。因此，以分散管理代替集中模式，由机构设计绩效目标、提供数据，并赋予管理者较为充分自主权的绩效预算改革似乎胜算更大。奥巴马政府从机构出发的绩效议程回归也证明了这一点，但如何激励机构改进绩效测量，确保数据信度和效度，以及对跨机构项目的管理等仍是难题。

2、政府周期和预算周期。政府换届不可避免地会影响改革方向和项目目标的制定及实施。美国联邦政府改革议程的变化总是伴随着政府周期性换届，某些政策的效果，如PART，尚未有足够长的时期进行检验和评价，即宣告终结。这样的变化势必会影响部门和机构的改革信心和预期。另外，从任期内的政绩考虑，政府会潜在激励机构追求那些能够生产短期结果或能够及时说明结果的政策。以奥巴马政府为例，要求机构在两年内完成“高优先排序绩效目标”，很难不被质疑是为了及时获得结果以支持总统再选。这一倾向会鼓励机构或地方政府快速花掉资金，对那些结果需要花费更长周期才能显现或交付的研究和发展机构是不公平的。此外，预算的年度周期与跨年度项目的目标和评价也存在矛盾，这就要求绩效预算改革必须植入 “中期财政框架”，结合“项目预算”和“资本预算”改革一并运行。

3、政治程序。绩效预算改革试图以技术方式取代预算的政治程序，会引起政治力量的抵制或漠不关心。提供更多有用的绩效信息给政治决策层，吸引立法机构介入和参与改革，而不仅仅寻求其对行政决策的支持，是绩效预算技术与政治程序相融合的可行路径。我国的绩效预算改革同样面临这一问题：财政部门正在独自扮演改革组织者、支持者（提供指南和培训）及审核者的全方位角色。在我国现行政体下，要避免绩效预算成为一项排他性的行政内部改革或单纯的预算技术革新，除了要取得政府支持以外，与人大的预算审查和监督相融合也至关重要。

（四）绩效预算改革实施的必要前提

1、制度和组织保障。绩效预算改革涉及政府内部不同部门间利益的重新调整，会面临较大改革阻力。取得立法机构的理解、参与和支持，通过建立绩效预算法律法规体系，以法律手段激励绩效预算的推行并使改革在法律框架的指导和约束下进行，将显著增加改革取得预期成果的胜算。GPRA的实施和OMB的组织领导是美国联邦政府绩效预算改革强有力的制度和组织保障。一方面，我国各级政府的绩效预算制度建设仍停留在部门规范文件的级次，且各自摸索，形式各异，缺乏统一的方向性指引和法律约束。2009年7月，财政部出台 《财政支出绩效评价管理暂行办法》，标志着中央层面的制度建设取得了重大突破，但仍局限于部门规章且规定过于原则化。有必要将绩效观念适时引入预算法框架，将绩效预算的战略计划目标、基本原则和预算程序性规则的改变等项内容增补进去，以法的形式约束、规范政府绩效预算行为，为实施全面绩效预算改革奠定制度基础；同时，随着改革推进，对部门和地方政府绩效预算的各项具体实践也应给出统一的规范和指引。另一方面，对绩效预算改革的组织领导必须打破财政部门唱独角戏的局面，地方政府正在相继开展的 “预算绩效管理联席会议”是一种有益的探索，但是这种非常设机构的模式是否可持续，是否存在其他更有效模式的可能性，仍有待观察和研究。

2、政府行政能力建设和改革成本投入。绩效预算改革会对政府行政能力建设提出更高要求。政府机构的能力建设，其中包括人事、信息系统、会计核算标准以及筹资潜力等，都与绩效度量和绩效信息的使用高度关联。改革不可避免地伴随以下内容：第一，人力资源建设——对行政和立法机关的预算部门人员进行充分培训、指导和技术协助；第二，信息技术建设——建立一套电子系统，以采集、维护、跟踪和发布绩效数据；第三，会计核算改进——实现更加精确的项目成本核算；第四，财务成本补偿——绩效预算本身是一项耗费成本的改革，实施过程中的数据采集、核实、分析、报告和公布，以及人员培训和信息系统维护均需充足的财力支撑。

总而言之，绩效视角是对现代预算过程有价值的附加，在今后的政府预算管理中，绩效信息的生产和使用将变得越来越重要。2011年4月，我国财政部提出“全面推进预算绩效管理，建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”，标志着我国中央政府层面的绩效预算改革开始全面启动。这一改革将是一个全政府参与的渐进过程，必须以绩效测量能力的发展为基础，以绩效信息与预算过程的有效整合为核心，并结合各种非预算形式的激励和控制模式而逐步展开。