促进城镇化发展的转移支付政策研究

李 兰，蒙婷怡

（哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028）

一、城镇化与财政转移支付的关系

（一）财政转移支付的效应与目标

财政转移支付是指上下级预算主体之间按照法定标准进行的财政资金的相互转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称的，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。我国虽未出台转移支付法，但已有转移支付的实践。我国政府间的转移支付的形式包括以下四大类:一是一般转移支付或称体制转移支付，是在现行财政体制之下所实施的转移支付。它是最基本最主要的形式。二是专项转移支付，即为实现某种特定的政策经济目标或专项任务，由上级财政提供的专项补助。三是特殊转移支付，是在发生不可抗力或国家进行重大政策调整时，由上级政府支付的特殊补助。四是税收返还，即中央基于宏观调控的需要，将集中的部分税收收入返还给地方。

从我国实际来看，财政转移支付的目标可分为近期目标和远期目标。转移支付的近期目标是逐步规范地方政府间纵向转移支付方式，优化转移支付结构，加大中央政府财力集中度，增强中央政府宏观调控能力;转移支付的远期目标是在社会主义市场经济体制和分级分税财政体制趋于完善、均等化转移支付技术条件已经成熟的状况下，抑制各地区经济发展的不平衡，实现各级政府提供公共服务能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就业、医疗、交通等方面的机会与服务。

（二）城镇化建设的基本目标

城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程，它主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇第二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历的社会变迁的一种反映。

城镇化是现代经济增长的重要推动力。人口在城市中聚集会产生显著的规模经济效应，使私人和公共投资的平均成本和边际成本得以大幅度降低，产生更大的市场和更高的利润。随着人口和经济活动向城市的集中，市场需求将会迅速增长和多元化，这会促进专业化分工，从而进一步提高经济的效率（世界银行，2009）。随着经济全球化的发展，许多新型业态特别是研究开发、现代服务业，如金融和保险业、信息和计算机服务业等，必须依托城市发展才能得到扩张。不仅如此，城市产业的繁荣和高回报吸引了更多的资本、技术和知识的流入，这些要素的整合将会进一步诱发新的技术创新和流动，并促进新兴产业的形成（OECD，2010）。因此，城市是现代经济中最具有活力的区域。2000年我国的城镇化率是36.2%，城镇人口4.6亿人。2010年底，城镇化率已经提高到47.5%，城镇人口大约是6.3亿人，10年间，我国城镇化率提高了11.3个百分点，平均每年提高1.13个百分点，城镇人口增加了1.7亿人，城镇化成为推动经济社会发展的强大动力。

城镇化建设的基本目标是公共服务均等化。与较高的城镇化率相比，我国目前城镇的公共服务水平远落后于城镇人口的增长。城镇建设中普遍缺乏系统规划和配套建设，特别是缺少配套的公益设施。教育、医疗卫生、供水、供电、排水、道路、交通、通讯、绿化以及污染治理等设施普遍落后匮乏，城市供水、燃气、公共交通等市政公用产品和服务的供给严重滞后。尤其是对进城务工的农民提供求职和用人等方面的就业服务、生活服务，如住房、子女教育、医疗、安居等社会保障方面也都严重短缺，对失地农民的就业服务、医疗等基本社会保障也明显不足。因此，在城镇化建设的诸多目标中，完善和提高城镇政府的公共服务职能，实现公共服务的均等化成为城镇化建设的基本目标，这一目标如果不能很好的实现，会影响城镇化其他目标（如优化产业结构、发展社会事业、吸纳就业人口等）的实现。

（三）财政转移支付与城镇化目标的协调

在城镇化过程中，政府财政承担着为城镇化提供公共物品服务、推动城镇建设的任务，但随着城镇化水平的提高，城镇人口的增加，以及二元经济背景下，城镇财政无法有效地回应和满足城镇人口对基本公共服务的要求，没有能力为城镇居民提供均等化的公共服务，尤其是小城镇基础设施建设严重滞后，公共服务供给水平普遍低下，外来居民在医疗卫生、文化教育、社会保障、就业培训、安全生产、社会治安等方面与当地居民相比差距较大。因此，建立与城镇化相协调的科学规范的转移支付制度，是促进我国城镇化进程的有效途径。

财政转移支付能够对城镇化进程实行有效引导。转移支付作为财政支出手段之一，能够改变各政府之间原有的财政分配状况，具有某种自动抑制社会总需求过度扩张或收缩，并促进社会经济稳定的功能，是贯彻落实中央宏观调控政策的重要手段。在这种情况下，中央政府根据不同时期城镇化的不同目标，科学确定转移支付的目标、类型和比重，合理控制和调节地方财政支出行为，将国家有限的财力有计划、有重点、有步骤地投向城镇化不同发展阶段的重点项目，并引导政府、企业和个人的经济活动行为，使其与中央政府宏观调控目标协调一致，从而起到对城镇化建设的引导作用。

财政转移支付能够对城镇化带来的财政压力进行经济补偿。我国目前正处在快速城镇化的进程中，城镇人口的迅速增加势必对城镇资源环境产生压力，同时造成当地财政收入减少、支出成本增加，客观上需要财政转移支付进行必要的经济补偿，使城镇化的外部效应内在化，充分调动地方政府对城镇化建设的积极性，确保城镇化建设可持续地进行下去，最终实现区域之间、经济社会与自然环境之间的协调发展。

表1 1994—2010年中央对地方转移支付总规模情况 单位:亿元;%

表2 1994—2010年中央对地方转移支付总规模情况（续） 单位:亿元;%

表3 1994－2009年中央对地方转移支付相关性分析

二、城镇化视角的转移支付总量分析

通过对1994—2009年的数据进行pearson系数相关性分析，从表3可以看出城镇化率与转移支付总量、转移支付占GDP比重 、转移支付占中央财政总收入比重、转移支付占财政总支出比重和转移支付占地方财政总收入比重的相关性系数的绝对值都在0.839—0.969之间，说明城镇化率与这些变量都是高度正相关，变量增长，城镇化率也会相应的增长。城镇化率与这些变量相关性的大小顺序依次为转移支付占地方财政总收入比重、转移支付占GDP比重、转移支付占中央财政总收入比重、转移支付占中央财政总支出比重、转移支付总量，见表1、表2。

三、现行转移支付制度在推动城镇化建设方面存在的问题

（一）转移支付与城镇化建设目标难以有效契合

“十一五”规划纲要中指出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。一是分类引导人口城镇化，鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居，特大城市要从调整产业结构的源头入手，形成用经济办法等控制人口过快增长的机制。二是形成合理的城镇化空间格局，要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广、京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。三是加强城市规划建设管理，规划城市规模与布局，要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力，并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。四是健全城镇化发展的体制机制，加快破除城乡分割的体制障碍，建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度。完善行政区划设置和管理模式，改革城乡分割的就业管理制度，深化户籍制度改革，逐步建立城乡统一的人口登记制度。

而现行财政转移支付制度是按照行政层级进行财政资金转移支付的，主要体现在中央对省级政府的财政转移支付上，省以下财政转移支付尚未健全，这种格局对大城市发展建设非常有利。与中小城市（城镇）相比，大城市市政建设发展迅速、公共服务健全、就业机会更多、生活条件更加优越，势必造成城市差别城乡差别继续拉大，强化了二元经济，诱导人们对居住空间、地理位置的选择，造成大城市压力日益增加，城镇化建设协调发展目标实现困难，在某种程度上，目前的转移支付与“大中小城市和小城镇协调发展”的目标难以有效契合与衔接。

表4 一般转移支付项目分类

（二）一般性转移支付规模过小

体现在基本公共服务均等化目标的一般性转移支付规模过小，对财政困难地区财力补偿能力有限。在我国，转移支付规模的大小主要取决于各级政府财力纵向不平衡程度、各地区之间经济发展的不平衡程度、财政实施宏观调控所能提供财力的可能性以及转移支付所要实现的政策目标等因素，适度合理的转移支付规模要综合考虑上述各种制约因素的变化情况，科学确定不同年份各种类型转移支付之间的比例关系，以利于中央宏观调控措施的贯彻落实。然而，我国中央财政支付占中央财政总收支、地方财政总收入的比重均在40%以上，见表1，说明中央财政转移规模已经偏大，且中央对地方的财政转移支付已经成为地方财政收入来源的比较稳定的重要渠道，但总体规模仍然偏小，2010年中央对地方税收返还和转移支付总额为32 341.09亿元见表1，其中一般性转移支付占40.92%，专项转移支付占43.63%，税收返还占15.44%，一般转移支付项目分为体现公共服务均等化目标的转移支付和其他转移支付（见表4），近年来一般性转移支付占比虽有所提高，但总量仍低于专项转移支付，同时能够体现公共服务均等化性质一般性转移支付项目只占24%（这里的24%是表5决算合计数与税收返还、转移支付总额之比）。

表5 2010年体现公共服务均等化目标的一般性转移支付情况

（三）转移支付调整系数的测定未能体现城镇化建设的需要

财政转移支付需考虑的因素包括自然地理因素、经济发展状况、人口因素等，其中与城镇化建设密切相关的是人口因素和自然条件约束。2011年中央对地方均衡性转移支付办法中，对标准财政支出明确定位:标准财政支出分省、市、县（含乡镇级）三个行政级次，按政府收支功能分类支出科目计算。计算标准财政支出时，选取各地总人口、学生数等与该项支出直接相关的指标为主要因素，按照客观因素乘以单位因素平均支出计算，并根据海拔、人口密度、温度、运输距离、少数民族、地方病等影响财政支出的客观因素确定各地成本差异系数。考虑到各地市辖区、市本级支出责任划分的差异，部分支出项目根据实际情况适当调整市辖区、市本级等人均支出标准。测算公式为:

基本公共管理与服务标准财政支出=∑i（∑j各级次总人口×该级次人均支出标准×支出成本差异系数）

i=省本级、地市本级（省会城市、其他城市分别计算）、县级（县市旗、市辖区分别计算）。

j=0，1，2，…该级次行政单位个数。

支出成本差异系数=（人口规模系数×0.85+面积系数×0.15）×{艰苦边远系数×人员经费占该项支出比重+温度系数×取暖费占该项支出比重+海拔系数×运距系数×燃油费占该项支出比重+路况系数×车辆维修费占该项支出比重+［1－（人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费占比）］}×供养率差异系数×民族系数×直辖市差异系数

限于我国二元经济的现状，以及统计困难等因素，公式中的城市人口数是指城市中有户籍的居民，而非城镇化概念中的常住人口，这使得转移支付指标不能真正体现城镇常住人口所需的公共服务，随着城镇化率的提高，城镇人口增长迅速，大中城市中心城镇公共服务短缺的矛盾凸现出来。

（四）专项转移支付比重过大且作用未能得到充分发挥

专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。2010年我国专项转移支付占总量的43%，同时专项转移支付是针对具体项目由地方提出申请，中央部委进行审批，采取一事一议的方式，可能存在信息不对称，地方重复申请、多头申请，监管成本高，且区域之间会产生差异，不符合均等化的原则，在财政资金有限的情况下过多的专项转移支付会侵蚀一般性转移支付，影响均等化资金的分配总量。同时我国目前有专项转移支付21大项，125个具体项目，就专项转移支付项目名称本身而言，多数是与公共服务相关的，但是，缺少针对城镇化建设的项目，专项转移支付的特殊作用未能得到充分发挥。

四、促进城镇化建设的财政转移支付政策

（一）明确转移支付目标，促进城镇化建设

科学合理确定财政转移支付目标，是规范和完善财政转移支付制度的重要依据。结合目前我国城镇化建设情况，今后一个时期财政转移支付目标应该定位于确保全国各地居民都能享受到最基本的社会公共服务，把有限的财政转移支付资金重点用于交通和通讯、教育科技、医疗保健、环境保护等基础产业和社会公共事业。

（二）调整转移支付指标体系，突出城镇化建设目标

在转移支付测算公式中适当突出人口因素，可以考虑将城镇常住人口超常增长率作为影响因素，突出城镇化建设目标，同时为防止“大城市病”发生，将自然地理因素（包括自然条件、地理位置、土地面积、资源环境等）作为限定系数。在具体操作上，测算基本公共管理与服务标准财政支出、公共安全标准财政支出、教育标准财政支出、文化体育与传媒标准财政支出、医疗卫生标准财政支出时，可以通过三种方式体现城镇化因素，一是在“∑j各级次总人口”指标中，将“∑j各级次总人口”调整为“∑j各级次总人口×常住人口超常增长系数”。二是调整“人口规模系数”，《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》第十条第（一）款规定:“人口规模系数、面积系数、温度系数分别根据人口、面积、温度分档，系数=该档内人均财政支出÷全国平均人均财政支出，并适当平滑。”这其中人口可以考虑用常住人口分档，然后相应地以面积分档限定人口分档的上限，防止超大规模城市的产生。三是各省进行省以下转移支付，可以选定若干典型城镇做转移支付试点，设定均等化转移支付系数，试点范围可以逐渐扩大。

（三）完善专项转移支付制度，充分发挥专项转移支付的特殊作用

建立城镇建设专项转移支付制度，对行政级别地级以上的大中城市而言，其城市建设和城镇化的重点在所辖郊区县，在市财政预算制度上需要建立对郊区县的专项转移支付制度，增加资金投入，保证专款专用，加快城镇建设，吸收剩余农业劳动力，推进城镇化进程。对于县辖建制镇，县财政应视本地区财力，建立对所管辖建制镇的城市建设专项转移支付制度，支持小城镇发展，使之成为本地区经济社会发展的增长极，带动地区城镇化进程。

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