我国社会工作制度:变迁中的建构

葛道顺

（上海大学社会学系，上海200444;中国社会科学院 社会发展战略研究院，北京 100045）

一、社会工作制度的变迁模型

1、社会工作制度的内涵

在社会科学研究中，“制度”通常指稳定重复的、有意义的符号或行为规范。在这个意义上，制度包括正式组织、规章制度、规范、期待、社会结构等。克劳福德（Crawford）和奥斯特罗姆（Ostrom）认为，制度包括三种基本内涵:首先，制度是一种均衡，制度是理性个人在相互理解偏好和选择行为的基础上的一种结果，呈现出稳定状态，稳定的行为方式就是制度。其次，制度是一种规范，它认为许多观察到的互动方式是建立在特定的形势下一组个体对“适宜”和“不适宜”共同认识基础上的。这种认识往往超出当下手段-目的的分析，很大程度上来自一种规范性的义务。再次，制度是一种规则，它认为互动是建立在共同理解的基础之上的，如果不遵守这些制度，将会受到惩处或带来低效率①Sue E.S.Crawford，Elior Ostrom，A Grammar of Institutions，American Political Science Review，Vol.89，No.3 September 1995，pp582-599.。社会工作是一种制度。威特默尔（Witmer）1942年在其所著的《社会工作:一种制度的分析》一书中认为:社会工作是有组织的机构或团体为解决个人所遭遇的困难而实施的一种援助，是为协助个人调整其社会关系而实施的各种服务②Helen Leland Witmer，Social work:an analysis of a social institution，New York，Farrar ＆ Rinehart，1942.。史坡林（Siporin）在1975年出版的《社会工作实务概论》一书中也认为:社会工作是一种协助人们去预防和解决社会问题，恢复并增强他们社会生活功能的一种社会制度化方法③Max Siporin，Introduction to social work practice，Macmillan，1975.。

社会工作作为一种制度安排，具有恢复社会功能、提供社会服务、预防社会问题等作用④威廉姆·利:《社会工作概论》，北京:中国人民大学出版社，2005年版，第16页。。社会工作制度广义上包括社会工作发展相关的人才、就业、福利、财政、税收等制度体系，是狭隘的社会工作制度、环境设置以及在社会政策体系中的阶位。狭隘的社会工作制度以社会工作的人才为核心，即为专业社会工作制度，认为其基本制度主要有三项，分别是社会工作教育培训制度、评价制度和使用制度。社会工作教育培训制度是指对专业社会工作者的教育培训，分两个层面:一是对大专院校社会工作专业学生的教育制度，二是对目前实际社会工作从业人员的专业培训;社会工作者评价制度是指对职业社会工作者专业能力的评价制度，从国际上已建立社会工作评价制度的国家和地区看，主要分为执照制度、注册制度、职业资格制度、职称管理制度等，评价制度是社会工作制度建设的关键和核心，是联系理论教育和实务工作的中间环节;社会工作者使用制度是指专业社会工作者在什么领域、什么机构和什么岗位发挥作用的制度，社会工作者的使用问题是我国社会工作制度建设的重点和难点，也是建立社会工作制度的目的所在。

2、制度变迁理论

制度变迁理论是新制度主义理论中的重要组成部分。新制度主义认为，制度变迁不是泛指制度的任何一种变化，而是指一种效率更高的制度替代原有的制度。制度变迁的模式主要有两种:一种是自下而上的诱致性制度变迁，它受利益的驱使。“诱致性变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”。另一种是自上而下的强制性制度变迁，它由国家强制推行。“强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行”。

诺斯将制度变迁描述为规则、程序和规范演进的过程:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。它是社会博弈的规则，是人们创造的用于限制人们相互交往的行为的框架。制度变迁是制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”①道格拉斯·C·诺斯:《经济史中的结构与变迁》，上海:上海三联书店和上海人民出版社，1994年版，第225-226页。。制度变迁是一个由制度供给和制度需求双方相互作用、共同推进的过程，可以从以下几方面窥其端倪:其一，国家的某一专项制度为什么会发生变迁，就是因为该制度变迁的预期收益超出了预期成本，制度变迁才有可能发生;其二，环境因素变化而产生的潜在收益难以在现存制度安排中实现，产生了制度变迁的需求;其三，制度变迁是一个复杂的过程，受历史、文化、信仰体系等因素影响，但具有路径依赖特性;其四，典型的制度变迁过程是连续渐进的，而非间断突现性的;其五，制度变迁存在趋同性，即在世界范围内，某些领域内的制度变迁会呈现出同形性特点。

按照周雪光的解释，制度分析的主要任务是解释各种制度的产生与变迁，以及制度对人们如何组织经济、社会生活的影响。其中，理性选择学派认为个人追求自身利益的动机和行为是制度产生和变迁的主要源泉。因此，制度变迁的机制在于社会成员的理性计算以及他们之间的竞争与合作。而新制度学派则强调社会制度之间的相互制约、相互影响，认为制度的运行并非为机械均衡所支配，而是一个在历史过程中不断演化的开放系统。个人生活在不断变化的社会文化中，并随之相应化。他们的利益偏好的形成并非固定不变，而是一个持续地适应变化的过程。因此，持这一观点的学者反对个人中心论或还原论，而主张从整体上分析制度的产生和演变②周雪光:《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》，《社会学研究》，1999年第4期。。

3、社会工作制度变迁分析模型

蒂特马斯（Titmuss，1974）提出了社会政策的三种模型:剩余福利模式的社会政策（The Residual Welfare Model of Social Policy）、产业成就表现模式的社会政策（The Industrial Achievement-Performance Model of Social Policy）、制度化再分配模式的社会政策（The Institutional Redistributive Model of Social Policy）③Titmuss，Richard.M.，Social Policy:An Introduction，Edited by Abel-Smith and Kay Titmuss，Allen and Unwin:London，1974，PP30-31.。前者基于一个前提﹕个人的需要可以通过私有市场和家庭是两个“自然的”（或社会赋予的）渠道获得适当的满足。只有当它崩溃的时候﹐社会福利设施才应该暂时介入，提供一种剩余服务。中者将社会福利设施视为经济的附属品，认为应该按照工作绩效和生产力来满足其社会需要。它衍生自激励﹑勤奋与报酬﹑阶级与群体归属的形成等经济学和心理学理论。后者社会福利视为社会里主要的统合制度，它在市场以外，按照需要和社会平等的原则，提供普惠性的服务（universalist services）。

表1 社会工作制度的变迁模型

除了被蒂特马斯称为“婢女模型”（Handmaiden Model）的产业成就表现模式的社会政策，其他两种模式的社会政策具有比较典型的解释和建构能力。作为社会政策的传承机制，与剩余式社会政策和普惠式社会政策相对应，则存在剩余式社会工作和普惠式社会工作。顾名思义，剩余式社会工作旨在执行剩余福利模式社会政策的任务，为特定弱势群体提供救助服务;普惠式社会工作旨在执行制度化再分配模式社会政策的任务，为不确定的对象提供需要的社会保护服务。结合制度变迁的两种形态，可以得到四种社会工作模式，即强制性剩余式社会工作、诱致性剩余式社会工作、强制性普惠式社会工作和诱致性普惠式社会工作，其核心内容分别表现为自上而下的国家救助、自下而上的社区救助、自上而下的国家保护和自下而上的社区保护，参见表1。

二、社会工作制度变迁:从剩余式社会救助向普惠式社会保护转变

1、社会工作制度产生:剩余式救助服务

社会工作是对基督教会在西方社会中的福利角色的世俗替换。社会工作产生于18世纪后的西欧和北美国家，作为一种潜在失序中的担忧和焦虑的应对。因此，社会工作的理念和实践在一些会社的传递福利服务中产生并发展（Payne，2005:1）①Payne，M.，Social Work Change and Continuity，Basingstoke:Palgrave Macmillan，2005，PP1.。可以说，对西方而言，社会工作制度的建构是国家正式制度安排对教会社会服务制度的替代。但是，在西方社会工作诞生之初，该项服务和制度设置都是针对特定的贫困群体的。

早在14世纪，英国政府就介入了针对特殊群体的社会救助和福利事业的组织和管理。1601年，英国正式颁布并实施伊丽莎白《济贫法》（俗称旧济贫法），主要内容包括:建立地方行政和征税机构;为有能力劳动的人提供劳动场所;资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，为他们建立收容场所;组织穷人和儿童学艺;提倡父母子女的社会责任;从比较富裕的地区征税补贴贫困地区。“旧济贫法”兼有强迫劳动和福利救济的性质，但以前者为主，它过于强调对不劳动者的惩罚而比较忽略对需求者的救助②周弘:《欧洲社会保障的历史演变》，《中国社会科学》，1989年第1期。。济贫法的出台意味着国家开始介入了原来仅仅由教区承担的社区化救助服务，国家救助和社区救助开始联合。英国的济贫法所表明的政府对无力自供者的救济义务，成为各国政府推动社会救助的依据。

1788年和1852年，德国人创造了汉堡制与爱尔伯福制，成为机构化、制度化的救济方式。如汉堡制规定该市设立中央办事处，综合管理全市救济业务，全市分若干区，每区设监察员一个和赈济员若干人。救济内容包括:向失业者介绍工作，将贫苦儿童送往职业学校习艺，将患病者送往医院诊治，不准对沿街乞食者施舍以取缔无业游民、并使贫民改掉依赖习惯。汉堡制和爱尔伯福制不自觉地体现了助人自助、不使贫民养成依赖心理等原则，促使了针对弱势群体的剩余社会服务架构和程序的形成。

慈善机构和睦邻组织的随后出现强化了剩余式社会工作理念和方法的形成。1869年伦敦成立了第一个慈善组织会社，该组织认为个人应对其贫穷负责，接受救济会损害贫民的自尊心、进取心及道德意识，致使他们依赖救济为生。因此，该会社主张贫民应竭尽全力维持自己的生活，外来力量只在必要时才介入救济。1877年美国水牛城（Buffalo）出现全美第一家“慈善组织会社”，并向其它数十个城市扩展，旨在为贫困者提供援助。1884年，东伦敦教区牧师教区建立了一个大学社区睦邻服务中心，取名为“汤因比馆”（Toynbee Hall），备有宿舍，所有工作人员与贫民共同生活，视社区实际需要开展工作，同时尽量发动当地人才，培养其自觉的互助合作精神，为弱势群体服务③李迎生:《西方社会工作发展历程及其对我国的启示》，《学习与实践》，2008年第7期。。

国家和社区各自或者协同开展的救助服务不约而同地选择了特定贫困群体，促使了剩余式社会工作的形成。

2、社会工作制度的全面建立:强制性国家干预

社会工作制度的全面建立得益于国家强制推行的社会保障制度、以及福利国家模式推展后社会政策体系的有效运行。

德国俾斯麦政府在19世纪80年代通过立法强制推行了一系列与工作相关的社会保险:1883年制定了世界第一部《疾病保险法》，1884年通过了《工人赔偿法》，1889年实行了《伤残和养老保险法》。这三个法律的出台使得德国成为现代世界上第一个建立起比较完整的社会保障体系的国家④徐健:《社会国家思想、公众舆论和政治家俾斯麦》，《安徽史学》，2007年第4期。。它主要特点有二个，其一是“自助”原则，强调资金来源多元化，即保险最大部分由雇主与雇员共同交纳;政府在收支不平衡时，酌情给予资助。其二是选择性原则，“德国19世纪末社会保障立法的受益者并不是全体公民，也不是最需要救济的贫民，而是所有的雇佣劳动者”①周弘:《欧洲社会保障的历史演变》，《中国社会科学》，1989年第1期。。随后，美国、英国、北欧以及其他工业国家先后建立了社会保障和服务服务制度，社会工作制度随之全面建立起来。

美国1935年制定了著名的《社会保障法案》，其主要包括:其一，社会保险方案，包括老年保险制度、失业补偿制度;其二，公共分类救助方案，包括把老年人、贫苦盲人及失去依靠的儿童作为救助对象;其三，卫生及福利服务方案，包括妇幼卫生服务、残疾儿童服务、儿童福利服务、职业重建以及公共卫生服务。随着社会保障和社会福利制度的建立，社会政策成为政府调控各种相关福利供给的操控台，作为社会政策传承机制的社会工作制度越来越全面发挥作用。美国推行社会保障和社会工作制度，是为了应多工业化、城市化、市场化推进过程中出现的诸多社会问题，如失业、贫困、战争带来的创伤催生了社会福利和社会服务以及社会工作的发展。在社会工作发展过程中，为了使社会工作者获得专业的理论和技巧以致在助人的过程中更好的提供服务，社会工作教育体系开始发展。社会工作的执照制度与职业水平认证制度也已形成，美国各州也相继对社会工作进行了立法，使得社会工作在美国不断向专业化、职业化发展②童小军:《美国社会工作的起源》，《中国社会报》，2007年2月5日、2007年2月12日、2007年3月5日。。

1942年，英国政府接纳了威廉·贝弗里奇受托完成的《社会保障及有关服务》报告，即后人所称的“贝弗里奇报告”。根据该报告的建议和策略，英国政府强制推行了“福利国家”战略，旨在通过全面实施社会保障和社会工作服务以重建家园。贝弗里奇报告的要义是，要在战后重建英帝国，必须首先铲除“五害”——疾病、贫穷、愚昧、怠惰和匮乏。在铲除“五害”的同时，必须建立“从摇蓝到坟墓”的一整套社会福利措施，包括失业、老年、职业伤害、遗属等保险项目和家庭津贴等等。报告强调四项主要原则:一是每个国民均需列为保险对象;二是所有可能丧失谋生能力的情况，都应包括在一个单独的保险中;三是采取均等费率;四是采取均等给付③Beveridge，Sir William，Social Insurance and Allied Services，Cmd.6404，H.M.Stationery Office，London，1942，p.120-123.。英国政府自1945年起，陆续出台了国家健康服务法、国民保险法、工业伤害法、国民补助法、教育法案、房屋政策及国民救助法案等一系列社会保障法案并付诸实施。这标志着福利国家的建立。继英国之后，欧美、亚太先进工业化国家纷纷按照“福利国家”模式重建并扩大社会保障项目，构建本国的普惠制的社会福利及服务体系。

福利国家模式不仅包括全面的社会保障政策计划，也包括完善的福利服务体系。西方的社会工作制度就是在国家强制推行的保障和福利服务的路径中作为社会政策的传承机制被逐步完善。也就是说，社会工作作为一种正式制度在国家层面的建立，是强制性制度变迁的结果。但是，不管是国家和社区的针对社会需求开展的具体救助服务实践，还是专业性社会工作的兴起，社会工作制度的产生阶段表现出绝对的剩余式福利服务的特性。这也是工业文明发育初期，人类的认识手段和物质条件决定的。

3、社会工作制度的变迁:向普惠式社会保护机制转型

社会保障和福利国家制度的建立是应对风险的结果。风险社会的出现，不仅改变了社会政策的宗旨和内涵，也在很大程度上扩展了社会工作的领域，并正在推动社会工作制度的转型。

首先，社会保护的兴起带来了社会工作制度内涵的变迁。从20世纪90年代开始，在国际政策研究和实践中，“社会保护”（social protection）一词日益在逐渐代替传统的“社会保障”（social security）表述。与社会保障相比，社会保护在内涵和外延上更加丰富。第一，社会保护意味着对风险的前干预，以及供给主体的多元化和相互替补;第二社会保护尤其关注长期贫困的治理与生计维持，以及个体能力的培养，以求“治本”;第三，社会保护注重个人和家庭的资产建设，增强其抗风险能力。所以，社会保护被称为公民完整人生进程不受新风险影响的一系列积极的政策体系。

福尔摩斯和琼斯认为，社会保护的目的“是为了应对穷人，特别是那些长期贫困的人，所面临的风险和脆弱性”，从概念涵义上，社会保护可以被定义为一个子集的干预措施，用以帮助穷人寻求克服风险、脆弱性和长期贫困④Rebecca Holmes，Social Protection:Tackling Risk and Vulnerability.Overseas Development Institute Annual Report 2007，ODI:1;Rebecca Holmes and Nicola Jones，Putting the social back into social protection:A framework for understanding the linkages between economic and social risks for poverty reduction.Overseas Development Institute，UK，August 2009.UK.。而风险通常被认为来自外部的不利事件的可能性，比如自然灾害或者金融危机。但并不是所有的不利事件都来自外部，也不是所有的不利事件都产生冲击。因为冲击一般突然发生并不可预测（如突发疾病），而压力则是缓慢出现并可以预测，如衰老、婚礼等事件，或者环境退化、森林滥发和土壤肥力下降①Farrington，J.，Holmes，R.and R.Slater（2007）'Linking social protection and the productive sectors'，ODI Briefing Paper 28，ODI:London，UK.。这是一种脆弱性，脆弱性就是易受风险:被动地受到冲击或者压力影响的可能性。格罗什提出，鉴于社会保护的定义的多样性②Grosh，M.，del Ninno，C.，Tesliuc，E.and Ouerghi，A.（2008）'The design and implementation of effective safety nets:For protection and promotion'，The World Bank:Washington D.C.，可以借用一个概念框架进行分析。这个框架涉及社会援助（如定期且可预期的现金以及实物转移支付，包括费用减免）供给的途径（正式和非正式）、针对边缘群体的社会服务、帮助人们抵御风险和冲击的社会保险、保护人们防止诸如歧视和虐待等社会风险的社会公平措施。德弗罗和萨巴特-惠勒则提出了转型社会保护框架，认为全域社会保护干预的目标被归入四个主题:保护性干预，即对被剥夺者提供救助（如提供伤残抚恤金或者非缴费型的养老金）;预防性干预，即防止剥夺（如通过储蓄俱乐部、保险或者风险分散）;促进性干预，即优化实际收益和能力（如通过投入转移）;转型性干预，即力图处理社会公平和社会排斥的影响（如通过反歧视法律和倡导运动）③Devereux，S.and Sabates-Wheeler，R.（2004）'Transformative social protection'，IDS Working Paper 232，IDS:Brighton，Sussex.。该框架的“政治性”或“转型性”观点拓展了社会保护的领域，如公平、增权以及经济的、社会的和文化的权利，而不是将其仅仅限定于定向的收入和消费转移。更为重要的是，需要根据社会不平等和社会排斥来理解社会风险和脆弱性的概念涵义。转型性干预措施包括对规管制度的变革，以保护“社会脆弱群体”（如残疾人士或者家庭暴力的受害者）应对社会歧视。核心社会保护政策和方案应当包含这些转型性要素，或者与补充性干预措施建立明确的联系，比如小额贷款服务、权利倡导活动和技能培训。

在社会保护的价值体系下，社会工作制度不再是被动的救助工具，而是预防和化解风险的工作机制，社会工作的内涵得到了前所未有的扩充和强化。

其次，普惠式的社会政策打破了社会工作的边界。蒂特马斯早就从四个方面对剩余式的社会政策进行了批判:一是对福利对象的歧视、排斥和污名（discrimination、exclusion、stigma）;二是社会行政与私营企业提供服务的差异，三是社会（变迁）成本的分担与补偿;四是私营保险的陷阱。蒂特马斯认为这是工业化国家市场主导的弊端:市场回应“需求”，而非回应“需要”;市场关注利润和增长，而不是福利或需要。蒂特马斯认为国家不仅提供福利给穷人、工人阶级或一些弱势群体，对象还应包括中产阶级，所有国民都应能享受到。而且，蒂特马斯还认为服务的质量应该要足够让全体人民能够使用，这样做才不会让使用者有自卑感、贫穷劣等与污名感，并且没有人会被认为是公共庇护的④Titmuss，Richard.M.，The Philosophy of Welfare:Selected Writings of Richard M.Titmuss，Edit by S.M.Miller，Allen and Unwin:London，1987，PP154.。其实，英国的贝弗里奇报告已经提出了普及性的社会保障计划，成为福利国家模式的基础。布鲁斯也在《福利国家的来临》一书中总结的现代社会保障的五项标准:保障每个人在任何情况下的体面生活;保障每个人的基本生活不受意外事故的影响;帮助发展家庭;把健康和教育当作公共的事业，从而普遍地提高物质和文明的水平;发展和改善公共设施，如居民住宅、城市环境等等⑤Maurice Bruce:The Coming of the Welfare State，B.T.Batsford LTD.London 1968.PP.331-332.。可以说蒂特马斯怀有同样的学术关怀和理想，就是要建立并完善普惠的社会政策及其执行机制。

社会工作边界的突破给社会工作制度带来了真正的生命力，一个服务全体社会成员的制度比一个剩余式服务体系具有无可比拟的可持续发展的合法性。以社会保护为内涵的普惠式社会工作制度可以由国家提供，或者通过社区、家庭内和家庭间的非正式支持网络实现，甚至由私人部门执行。但在许多国家，因为全球化、移民和文化规范的变化，家庭、信仰机构等社区功能弱化，非正式的社会安全网和服务正面临越来越大的压力，国家机制越来越显示出主导作用。

三、我国社会工作制度建构:变迁中的再选择

1、强制性制度变迁:社会工作制度的实践探索

我国的社会保障政策体系下的社会工作制度建构同样走的是先“试点”、后“铺开”强制性推进战略。2003年3月，上海市先行先试，出台了《上海市社会工作者职业资格论证暂行办法》，同年11月开始，举行社会工作者资格考试。2004年6月，劳动和社会保障部颁发了《国家职业标准——社会工作者（试行）》，成为我国社会工作专业化的重要象征。2006年7月，人事部、民政部联合发布了《社会工作职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》（国人部发［2006］71号），明确提出要引入社会工作专业制度、聘用专业社会工作者、提供规范优质社会服务的要求。2006年10月11日，十六届六中全会做出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指出“建设宏大的社会工作人才队伍”是构建社会主义和谐社会的迫切需要。这些政策文件为强制性社会工作的制度变迁提供了政策支持，直接推动了深圳市、广东省、上海市、北京市等地的社会工作制度的试点。2007年10月，民政部确定75个地区和90个民政事业单位为民政部社会工作人才队伍建设试点单位。2008年6月，全国首次社会工作者职业水平考试举行，13.3万名考生参加了考试，20086人取得助理社会工作师职业水平证书，4105人取得社会工作师职业水下证书。

中国长期的严密的行政化社区管理方式，包括社区的街居治理模式和社会组织的双重管理模式，没有给诱致性社会工作制度变迁带来足够空间。所以，强制性的政府推动成为我国社会工作制度建构的主要特征。深圳市社会工作制度的建立就是典型的代表。2006年12月，民政部在深圳召开“全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会”，成为深圳社会工作的新起点。2007年10月，市委市政府颁发《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件（简称“1+7”文件），对社会工作的体制机制，具体业务和操作方法等进行了制度性安排。深圳市按照设计的基本框架，采取一系列措施，完善相关制度和操作办法:1）建立督导制度:学习和借鉴香港经验，引入香港督导，培养本土督导人才，建立督导制度;2）设置社工岗位:一是按机构设置，对服务对象比较集中的机构统一设置社工岗位，如“一学校一社工”、“一医院一社工”、“一社区一社工”等;二是按服务对象设置，对分散的特定人群按比例设置社工岗位，如吸毒人员70∶1，社会矫正人员70∶1，问题青少年70∶1，婚姻家庭5000∶1，劳务工10000∶1，低保对象200∶1，老人500∶1，普通残疾200∶1，重度残疾50∶1等。3）购买服务:政府购买社工岗位或者购买服务项目。4）培育和发展社会组织:市委市政府颁发《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，为发展社会工作培育载体。5）整合资源:整合政府福利政策资源、民间资源、社工人才资源和义工资源，形成发展社会工作的合力。

尽管和被称为行政模式的上海社工制度相比，深圳模式具有更为显著的民间运作特征，但依然是政府主导的制度建构，社区除了在政府庇护下具体操作之外，目前并无其他更多资源和能力实现自我发展和诱致性制度变迁。截止2011年底，深圳市注册社工机构为45家，在职注册社工仅1218人①袁广盛:《社会工作职业化道路探索——以深圳市社会工作发展为例》，《商业文化》（下半月），2012年第6期。。这种几乎是单方向的自上而下的推展，导致社工制度在社区显现支持不足等问题，如:服务场地及设施匮乏、社工机构自主性和独立性不足、社工薪酬待遇低，社会对社会工作的认知和信任不足等等②刘润华:《深圳社会工作研究》，《中国社会工作》，2009年第27期。。

总体上看，强制性制度变迁是我国社会工作制度发展的主要特征，其中，国家的强制推动是主要动因。但在实践中，强制性制度变迁需要与基层诱致性变迁结合才能产生效率。

2、我国社会工作制度的建构原则

毋容置疑，为应对日益增强的社会需求，作为后来居上者，我国社会工作制度体系在建构的伊始之初就应该选择多维模型:既要立足全体公民的风险防范和普惠式社会保护干预，又要强调对传统社会救助对象的特定剩余福利服务;既要依赖国家自上而下的强制性制度推展，又不能忽视社区自下而上的诱致性制度变迁的作用;既要学习西方专业性社会工作的经验与技术，又要重视中国本土的社会服务经验和社会经济体制的包容性。

价值重构:建构面向全体公民的社会保护工作机制原则。风险社会不会将任何人置之度外，这要求每一个社会都必须建构起完整的面向全体公民的普惠式社会保护工作机制。工业化和城市化是我国目前现代物质文明和精神文明建设的主要路径，但是，工业化和城市化的陷阱也无处不在。社会风险和社会转型陷阱使得任何公民都可能成为社会工作的对象。从制度发展的动力机制上看，只有立足于服务全体公民，社会工作制度才可能具有强大的生命力并实现可持续性发展。

需求导向:强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合原则。制度变迁的根源在于需求的推动，不管是强制性制度推展还是诱致性制度发育，都应该是对日益增长的社会需求的回应。但是，单纯的强制性制度变迁或者单纯的诱致性变迁都是缺乏效率的，甚至不可能达到制度建构和转型的目标。在满足社区需求方面，诱致性制度变迁具有内在优势。我国要构建和完善社会工作发展的制度体系，必须首先对社会工作的社会需求进行实证分析，准确把握社会需求总量、需求结构、需求偏好、提高制度安排的合理性。尤其要注重强制性制度变迁和诱致性制度变迁的对接，提高社会工作制度运作的有效性。

证据为本:专业社会工作与本土社会工作相结合原则。新制度学派特别强调历史的依赖性以及演变过程的重要性①Hodgson ，Geoffrey M.1994.“The Return of Institutional Economics.”pp.58 ～76 in The Handbook of Economic Sociology ，edited by N.J.Smelser and R.Swedberg.Princeton:Princeton university Press.。王思斌曾指出，中国前期的本土“社会工作是行政化、半专业化的社会工作。这种社会工作与国际上发达的由专业社会工作作为支撑的体制不同，它基本上是由政府系统实施的、带有较强行政性或政治性的助人工作”。社会工作制度具有自己的内在民族精神、文化传承和行动模式，这是“本土化”选择所秉承的核心价值所在。西方专业社会工作制度的核心是基于西方价值选择、社会政策和社会服务体系之上的专业人才培养、评价、使用与激励制度，其发展经验值得我国学习。在处理本土的和专业的社会工作理念和方法之矛盾时，我们应当遵循证据为本的实践（evidence-based practice）原则②Aaron Rosen，Evidence-based social work practice:Challenges and promise，Social Work Research，Oxford University Press，2003，Volume 27，Issue 4，Pp.197-208.，采用能解决问题、满足受众和案主需要的模式和方法。具体地说，现阶段需要将专业社会工作制度与传统社区工作制度的结合，探索符合中国国情的社会工作管理体制和运作机制。

注重合法性:嵌入性原则。社会工作制度不仅是专业社工制度，更是一个制度体系。而且，社会工作制度只有成为我国整体社会经济制度的有机组成部分之后才具有合法性和生命力。克拉克和纽曼研究发现，福利体制的存在需要一定的“设置环境”（settlements），其内容是分为政治经济、社会与组织等三部分。英国政府战后能稳定地推行社会福利政策的经验，就得益于三方面的“设置环境”配合③Clarke ＆ Newman，Janet，1997，The Managerial State:Power，Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare.London:Sage.。社会工作制度作为一种执行机制更需要这种设置环境。具体地说，社会工作制度需要结构性嵌入于我国的政治经济环境、社会环境和组织环境之中，将社会工作制度体系建设纳入中长期经济社会发展规划，通盘考虑，整体推进，才能构建科学合理的社会工作制度体系。

简短结论

党的十六届六中全会设立了“建设宏大的社会工作人才队伍”的强制性制度变迁目标，并提出了“建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，确定职业规范和从业标准，加强专业培训，提高社会工作专业水平”的具体要求。但是，和西方国家不同的是，中国的社会工作制度创建于社会转型的风险时期，而且制度性建设是自上而下推动的，面临与业已存在的行政化社区服务的碰撞。所以，我国的社会工作制度建设要迎头赶上，现阶段需要遵循社会工作制度模式变迁的方向，在包容性增长理念的指导下，将社会工作制度的建构理念聚焦到社会保护这个核心之上，将社会工作的服务人群扩大到全体公民。同时，整合强制性制度变迁和诱致性变迁的效应，强调专业性社会工作制度的构建和嵌入，从而尽快构建起高效的、具有中国特色的社会工作制度。