“准政府”改革不是终极目的

张涛甫

今年，正值邓小平南方讲话20周年，社会舆论热议改革，表达出对新一轮改革的高度期待。新华社16日受权发布《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，在相当程度上迎合了社会的改革期待。但知易行难。事业单位改革，改革挥刀所向的表面是事业单位，但根子要看政府如何切割权力和职能边界，如何约束自己的权力冲动。

现有的事业单位多是计划时代下的蛋。“单位”体制是计划时代的产物，是权力大承包的产物。我们曾按照计划经济的逻辑制造出一个庞大的“单位中国”。但这种超大型政府的制度安排，严重窒息了社会的活力。后来的改革开放，就是要对膨胀的权力减肥，将权放给社会。多年的改革主要是围绕权力和市场展开的。市场经济的发展大大拓展了市场的空间，权力开始艰难地从“无限”转向“有限”。经过长期的不懈努力，政企不分的问题有了显著改观。但是，政事不分问题尚未真正解决。如今，事业单位问题成为改革的“存量”問题，掣肘中国的深度改革，它堵在改革的深水区，引发了一系列问题。

按照《指导意见》要求，这次改革手术是要把现有的事业单位按其职能进行切割、归并，分类实施，逐步推进。将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。这种改革意在祛除事业单位的混合体制痼疾，对剪不断理还乱的单位体制进行权责清算，把其行政职能交给行政，把公益职能交给公益，把市场功能还给市场。这种改革思路理论上讲清清爽爽，若能把交缠不清的几个功能切割得干净利落，这是再理想不过的幸事。问题是，今天的改革是负重前行，是在负载了沉重的历史包袱和现实压力的情势下艰难行进的，改革承载着126万个事业单位包括3000多万“单位人”的命运，自然轻忽不得。也就是说，改革只能成功，不能失败。

这次事业单位改革，不能简单地理解为事业单位内部的“内存”整理，它不是简单的加减运算，而是深度的结构转型。表面上看，这次改革是政府操刀，革事业单位的命。实际上，要革的是政府自己的命。事业单位的“准政府”顽疾不除，其公益性职能就难以彰显。既然事业单位体制是计划时代的产物，就应该从计划病灶动刀，割除遗腹之患。

针对此次事业单位改革，我们的担心有二：其一，寄生于行政权力的事业单位，割断其权力脐带，将它们推向公益和市场，它们能适应新的环境吗？划并到公益序列、市场序列的事业单位组织，真能与行政职能断奶吗？如果不能，它们会不会沿袭其原先的生存法则，改头换面，穿上新马甲，继续行其“事业”之实？这次改革，能不能消解业已固化的制度惯性？其二，如果政府职能没有根本性的变革，仅仅对事业单位功能做出简单的分类归并，合并同类项，只有物理反应，没有化学反应,这种改革的成色是要大打折扣的。如果政府职能不改变，即便有成熟的公益和市场，也是不牢靠的。不给政府的权力装上笼头，它可能会跑到公益和市场的庄稼地偷食。政府的本职就是服务，它应为社会和市场提供高效、优质的服务。但是，如果政府权力不受约束，就会造成责、权、利的翻盘。改革后的政府如果还是一个“大政府”，连信息公开都要费尽周折，那么，这个改革就不是成功的变革。从这个意义上说，事业单位的改革不应是简单的“分灶吃饭”，而应是政府体制改革攻坚的前奏。

（作者为复旦大学教授）