养老金制度之困

邢少文

中国的养老金制度正在面临着一系列困局和信任危机，2010年近半省份基本养老金存在收支缺口，“庞氏骗局”的质疑，该不该入市的争论等等。而随着中国人口老龄化速度的加快，这个有着15年历史的制度也正在面临着调整和变革的紧迫性。

困境

一方面是大量的结余，一方面又是大量的空账，现行养老金制度存在巨大的结构性问题。

2011年12月，中国社科院世界社保研究中心发布《2011中国养老金发展报告》，报告显示，2010年上海、江蘇、湖北、湖南等14个省份和新疆建设兵团的基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支，缺口高达679亿元。

与近半省份存在缺口不相吻合的是，2010年全国基本养老保险基金总收入13420亿元，总支出10555亿元，当年结余2865亿元，累计结余1.54万亿元。

总量结余与地方收不抵支数据矛盾的原因在于，养老金制度实行的是地方分散统筹，有的省份结余数量大，而有的省份则长期存在缺口。10年来，如果扣除财政补贴，基金结余约有5000亿，而仅广东省一地就占了3000亿的结余。

“越富的地方养老金越多，越穷的地方养老金越少。所以就出现总量上很多、实际上严重不平衡的局面。”中国社科院世界社保中心主任郑秉文对《南风窗》记者说。

另一个矛盾则是总量结余与个人账户的空账运行。养老金制度实行的是统账结合，即分社会统筹账户与个人账户，尽管基本养老保险累计余额为1.54万亿元，但个人账户记账额却高达1.96万亿元。

这个双重矛盾的形成，自养老金制度设立之初就开始了。现行养老金制度起步于1997年，采用的是部分积累制，企业按照上年度职工工资总额的20%给职工缴纳养老保险费用，计入社会统筹账户，个人则每月按照工资的8%进行缴费，计入个人账户。二者积累，作为将来退休之后的养老金。

但这一制度存在着“先天性不足”，由于国有企业在1997年之前并未为职工缴纳养老保险，因此，在企业改制进行身份转换之后，设立的养老保险账户财政记账的现象相当普遍，即相当于“空账”。根据测算，目前这一历史欠账数据近2万亿元。

也因此，养老金制度名义上虽为统账结合，但实际上实行的却是“现收现付”制度，即现在缴费的人支付养老金给上一代退休的人，社会统筹部分资金不足，只好大量挪用现个人账户基金，导致部分个人账户的空账运行。

从2001年开始，13个省市开始施行做实个人账户试点，但目前来看，效果并不理想，13个做实个人账户试点省份的实账规模只有2039亿元。试点10年之后，辽宁省是按8%进行财政做实，黑龙江和吉林只做实至5%，其余后续试点省份甚至只做实了3%。

总量结余的背后，还与养老保险覆盖面扩大有关，2010年，城镇职工养老保险有2.57亿人参保，农村社会养老保险有1.43亿人参保，2011年6月再次实施城镇居民社会养老保险，覆盖面进一步扩大。扩面使得基金收入增长，缓解基金亏空风险。但收入增长速度低于支出增长速度，2010年基金总支出增长了1661亿元，增长率为18.68%，快于同期基金总收入增长速度16.79%。

而更为重要的是，随着中国老龄化社会的到来，这种“现收现付”的体制将面临着巨大的危机，第六次人口普查的数据显示，60岁及以上老年人口总量增至1.78亿，人口老龄化水平达到13.26%。一方面是超低生育率，劳动年龄人口数量递减，一方面是人口老龄化速度加剧，现行模式在不久的将来将会发生逆转。根据人保部提供的数据，到2025年，城市养老金的缺口将达到6万亿元。

这让人充满担忧，将来谁为缴费者支付养老金？

“庞氏骗局”？

养老金收入与支付增长的错位，凸现出现行养老金制度激励性不足的难题。

替代率是衡量退休后福利水平的指标，也即养老金与工资水平的比例。1997年正式建立养老保险制度时，人均社会平均替代率是76.3%，此后便一路往下跌，2000年下降到64.3%，到2008年下降到47.7%。

自2005年以来中央政府连续7年提高基本养老金，每年提高幅度在10%，但和城镇居民年工资增长率相比，再扣除CPI的影响，这个幅度仍然偏低。2010年，替代率水平约在42%，养老金月平均水平为1300元，这个生活保障水平显然偏低。

郑秉文说，替代率偏低的原因，不仅仅是经济高速发展带动的工资增长所带来的，与制度本身的扭曲有着很大的关系。相对于欧洲高福利国家，中国替代率属于低水平，但就缴费率相比较，则属于高水平。

2011年4月，有网友发表了一篇名为《养老保险不划算》的网帖，深圳社保局新闻发言人曾做出回应，称网友说法不专业也不负责任，并举例说明：按照现行养老金制度，假设一普通员工按最低月薪1320元一年缴交3324元，30年只缴纳了9.9万元；而30年后，每年拿回1.2万元，10年共拿回12万元，这是划算的。

但问题是，如果这名员工每年将3324元存入银行，连续存入30年，即使按照最低的一年期活期存款利率3.5%计算，30年后获得的收入可达17.1万元。

这也是外界质疑养老金制度有着“庞氏骗局”或“老鼠会”特征的原因所在，所谓庞氏骗局，就是利用新投资人的钱来向老投资者支付利息和短期回报的一种投资骗术。1999年，诺贝尔经济学奖得主弗里德曼曾撰文批评美国的养老金制度是一个“庞氏骗局”，只不过这个骗局是“合法”的。

弗里德曼指出，当养老金的负债到期而没钱支付时，“无非就是加税、借款、印钱或者削减其他政府开支，没有其他的途径了。”

不过，美国养老基金401K的投资保值增值效果不错，替代率水平虽然低，但有大量的增值结余。

而中国替代率水平的低下，与基金的贬值也实际相关，基本养老保险基金结余的1.5万亿元，90%存入银行，10年来，年均投资收益率不到2%，低于年均通货膨胀率，与社保基金投资增值扣除CPI因素后超过7%的收益率相去甚远。

这导致的问题是，由于福利制度的刚性，低替代率将带来很大的不满，最终陷入基金缺口扩大与缴费意愿下降之间的不平衡。

这种现象已然出现，养老金缴费费基（由企业职工工资总额确定）在逐年下降，企业想方设法逃避，瞒报，漏报。遵缴率（缴费人员占参保人员）的比例也始终呈逐年下降趋势。另一方面，由于缴费门槛过高，大量城镇居民和非正规就业人员的扩面积极性不高， “普惠制”效果大打折扣，加剧了社会保障上的不公平。

“费基下降的原因在于制度没有吸引力，大家都在逃避这个制度，都想从这个制度里捞好处，谁也不想做贡献，所以缴费很难降低，但是可以选择费基，所以费基是逐年下降。”郑秉文指出。

变革方向

在目前中国养老金制度改革的一些方向上，是有共识的，比如加大国有股划拨社保基金，加大国企红利上缴比例和力度，填补过去的历史欠账；扩大覆盖面，提高基金增值保值功能；延长退休年龄；加强企业年金规模等。

郑秉文指出，中国的退休年龄过低，提高了养老保险制度的赡养率，中国女工退休年龄50岁，女干部55岁，男工60岁，这样的数据在欧洲已经绝迹。中国基本养老保险规定参保人最低缴费年限只有15年，而发达国家的参考缴费年限是41年，这使财务可持续性面临严峻风险。在每年一度的全国范围养老金待遇统一上调的“大锅饭”体制下，缴费与权益之间的联系几乎丧失无遗。

要想实现投资增值，需要理顺养老金的统筹层次。目前，基本养老保险基金累计结余的1.53万亿元由分散在各地的2000多个统筹单位管理，其投资渠道绝大部分仅限于银行存款。“在未实现全国统筹的情况下，即便养老金实现保值增值，某地的盈余还是不能去补别处的缺口。盈余归地方，缺口由财政转移支付，这样的制度显然也难以持续。”社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟说。

中国养老金制度分为三个体系：基本养老保险、企业年金及商业养老保险，但到2010年底，全国3.71万个企业共计1335万职工参加企业年金计划，分别仅占实体企业总数和城镇就业人数的0.31%和1.51%，积累企业年金基金2809亿元，仅相当于当年GDP的0.71%。

目前的企业年金计划设计方案和税优措施更适合大企业建立的单一计划，但中国目前有80%的就业者在中小企业工作，而在这部分中，企业年金制度是缺失的。