官员贪腐的“开发区现象”

叶竹盛

“这条路永远都修不好。”出租车载着记者到南昌经济技术开发区，在经过一条泥泞的马路时，司机如此抱怨道。放眼望去，视线可及的地方，几个工地正在开工。

南昌经济技术开发区是我国116个国家级开发区之一，地处赣江北岸，距离市区不到10公里。这里具备几乎所有经济开发区共有的特点：鳞次栉比的工业建筑、宽阔却人迹稀少的马路、机械轰鸣的工地……

平常的景观之下是正在经历震荡的开发区官场。2011年12月23日，主政开发区长达7年（2001~2008）的汤成奇被判处死缓， 纪检部门的调查结论是，自1991年汤成奇首次走上乡镇领导岗位开始，他独自或伙同他人收取财物1551多万元，并与他人合伙开设空壳公司，获得利润2350万元（其中650万未遂）。

今年4月，江西省高院裁定维持一审判决。就在此前数日，据南昌市纪委一位负责人证实，南昌经济技术开发区工委委员、管委会副主任熊桂金涉嫌严重违纪，正在接受组织调查。今年1月初，曾任汤成奇助理，后任南昌经济开发区管委会副主任的周兰仕也因受贿70万元，被一审判处有期徒刑12年。

南昌经济技术开发区1992年成立时叫昌北开发区，2000年经国务院批准南昌经济技术开发区升格为国家级。在汤成奇主政期间，开发区从仅有一平方公里的规模，急速扩张成一个158平方公里的大型经济开发区。“南昌速度”、“经济奇才”这些华丽的称谓都与此有关。

开发区“创业”初期，时任开发区管委会常务副主任的殷庭佳就曾因为受贿罪而获刑15年。这似乎为他的继任者们的落马埋下了伏笔。

空壳公司

据纪检部门调查，汤成奇收受钱财的行为贯穿了他所担任的所有领导职位，但他并非完全心中无愧。2004年，江西省原公安厅长丁鑫发案发，涉及南昌开发区土地问题，中纪委专案组找汤成奇去谈话。根据汤成奇在看守所写下的辩解书，谈话“回来之后，我心里很害怕。经过一个多月的激烈思想斗争，我决定将王勇送给我的钱退还给他”。在汤成奇的“金主”之中，王勇是常年的“关系户”之一。

汤身边的人告诉《南风窗》记者，他在开发区任上，曾先后主动上交纪检部门200多万元受贿款。令人难解的是，在他的一些亲属眼中，汤成奇平时很清廉，曾告诫他们，不要因为他手上有权力，就想着要好处。

在押期间，汤成奇写下了长达25页的辩解书。“我曾多次表示过，叫他（王勇）不要送錢给我，并将以前送给我的钱退还给他。可王勇总是说，请我相信他，他不会出卖我。当时我的心里很矛盾，如果硬性拒绝和退还，从‘公事说，怕影响王勇在地方的投资信心；从‘私来说，怕影响朋友间的感情。所以一直没有下决心退还。”

建立在金钱关系上的“投资信心”牺牲的是投资质量。王勇在开发区的投资包括一条贯穿全区的庐山南大道。据一位当地人描述，“最近经开区的庐山南大道铺了层沥青，但没几天就大面积开裂，豆腐渣工程我见过，但没见过这么夸张的‘豆腐渣。”本刊记者从开发区了解到，开通短短数年，这条大道就已列入了今年的整修计划。

建筑工程如此，落户开发区的一些企业在钱权交易之下，也无法确保投资效益，甚至成为专为圈钱圈地的空壳公司。2004年，台湾微路半导体有限公司在开发区投资兴办微电子科技园，成立了晶湛公司。纪检部门调查发现，为谋求在资金拨付、使用、土地款返还等方面的关照，晶湛公司董事长罗应明、副董事长陈泽亚多次送给汤成奇人民币共计120万元。

按照《投资合同书》约定，该公司首期注册资本应达到2998万美元。但是该公司却将原价87万美元的设备，以9378万美元的价值进行报关进口，然后通过验资和评估，充当出资9400多万美元。该公司成立后，经营不善，2004年成立至案发时，仅纳税不到30万元，目前面临破产。而开发区已经为该公司垫付了建设资金1.5亿元。根据开发区有关官员在纪检部门的证言，“晶湛公司只是一个壳，并没有进行实质的经营”。法院认定汤成奇在相关招商引资过程中滥用职权、玩忽职守，造成了国家财产损失。

受贿、滥用职权、玩忽职守，这3宗罪几乎在各地开发区落马官员身上都有所体现，比如，重庆经济开发区管委会原主任唐文峰、驻马店市经济开发区管委会原主任郭绍宇、天津滨海新区管委会原主任皮黔生……

除直接收受钱物外，开发区官员受贿案的背后大多有一个空壳公司。汤成奇被指控的受贿金额中，有2350万元与丰和公司有关，该公司由汤成奇、原湖坊镇党委书记张晓华和原南昌市公安局桑海分局局长罗辉共同成立。汤成奇在辩解书中讲到，罗辉成立公司后这样向他介绍公司名称的含义，“‘丰代表我们3个人一条心，‘和代表和气生财”。

2010年10月被判处死缓的河南省周口市经济开发区党工委原书记柳鹏飞的主要犯罪事实之一就包括伙同他人成立名为周口瑞生科技有限公司的空壳公司，然后利用职权，使该公司享受开发区优惠的土地政策，以牟取利益。2011年11月被判处有期徒刑11年的江苏省启东市经济开发区管委会原主任沈和新采取了类似手段，设立假合资企业，违规获取国有土地使用权。

开发区官员落马罪名和罪行的同质化折射出了官员贪腐的“开发区现象”。这种现象背后有什么根源呢？

开发区的贪腐土壤

开发区是建设的热土，但如果没有配套的监管制度，权力关系没有理顺，如诸多实例显示，将很容易演变成为孵化贪腐的土壤。与此同时，开发区的腐败现象和其他区域一样，都是更广的制度背景的产物。

开发区对地方经济有迅速带动作用，可以短期内提升经济政绩。截至2011年底，全国已有国家级经济开发区116个，地方级开发区更是不计其数。

我国大部分开发区并不是依托原有行政区域，因此往往需要另建行政班子。最为常见的管理体制是三位一体式，开发区同时设立党工委、管委会和开发总公司，主要负责人一般同时兼任这3个职位。前述提到的落马官员，几乎都是同时兼任党工委书记和管委会主任。

经济开发区并非独立的一级行政区域，在性质上是一级党委和政府的派出机构，因此人员编制和部门设置上都比较灵活，并不像其他行政区域一样配备齐全的职能部门，而是根据实际需要和人力资源，逐步配备。南昌经济开发区虽然早在1992年就设立了，但直到2007年底才成立基层法院和检察院。

人员和机构都较精简，这使得开发区工作更为高效，但另一方面却使得权力更集中。除党工委书记兼任主任，又兼任开发公司总经理以外，有些开发区还出现了同一个人兼任不同部门领导的现象。例如皮黔生在上世纪90年代，担任天津开发区管委会主任助理期间，还同时兼任开发区规划建设、土地管理、房地产管理、环境保护四个部门的局长。

权力集中的后果就是权力滥用更为便利。《南风窗》记者统计了数十个开发区官员贪腐的事例，发现许多官员在位时，往往只需要一个电话、一个签名、一个招呼，就完成了数额巨大的利益输送。开发区作为派出机关，其主要官员的监管在上一级政府。前几年，浙江省嘉兴市几个开发区连续有50多名官员落马。当地开发区纪检官员接受媒体采访时透露，虽然开发区有领导干部重大事项报告制度，但执行起来都是粗线条方式，一年只上报一次，只是由他们上报市里，而不会直接进行调查。据本刊记者了解，汤成奇案发后，南昌经济开发区党工委书记和管委会主任的职位不再由同一个人兼任。

开发区集中了大量经济资源，在缺少有效的外部监督的情况下，权力集中使得开发区内部制约更为松散。投资企业不仅可以以低价获得开发区土地，曾有一段时间还可以通过借贷的方式获得土地款返还。

《南风窗》记者了解到，很多开发区政府为了吸引投资，帮助企业迅速形成生产能力，短期内实现经济效益，还提供给企业巨额的建设启动资金。获得这些资金，比从银行获得贷款要便利得多，如果再得到开发区官员的“特殊关照”，企业就几乎可以“零条件”获得巨额借贷。种种灵活的优惠政策形成了巨大的权力寻租空间。

在这个背景下，开发区官员贪腐所涉及的金额常常刷新纪录。从初次受贿至案发，汤成奇“月均受贿16万”。2007年查处的唐文峰案涉及金额2.5亿元，是当时重庆犯罪金额最大的贪腐官员。同年查处的郭绍宇涉案金额超过1亿，也创下了当地纪录。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年在分析中国腐败现象时提出，随着经济改革深入，体制内的人开始想分享体制外的人所积累的财富了。经济越增长，政府介入经济活动的权力越大，腐败的发生就越频繁，强度也越大。开发区是我国政府在经济活动中的主导角色最明显的地方，因此发生腐败的可能性和程度就越大。

制度的尴尬

《南风窗》记者通过各种渠道，试图采访已经在监狱服刑的汤成奇，获得初步安排后，记者到达监狱时却被告知，当地领导特别交代，除亲属外，任何人會见汤成奇都需要获得厅局级以上领导的批准。

一位参加过一审庭审的人士告诉本刊记者，汤成奇以及同案的其他几位犯罪嫌疑人均在庭审上推翻了在纪检部门所做的供述。记者拿到了汤成奇的一份长达10页的申辩书，其中写到，在调查期间，“他们就对我实施限制睡觉（一天只睡1~2个小时）和又打又骂，甚至是严重的体罚。这样持续了近一个月”。

汤成奇的申辩和律师的辩护意见均未被法庭采纳。汤成奇的辩护律师周兴武告诉本刊记者，他不敢说汤成奇完全没有问题，但就证据和程序而言，其中有很多漏洞。我国《刑事诉讼法》规定，犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律帮助。有关法律也规定，要保障律师会见当事人的权利。但是据周兴武律师告诉本刊记者，自汤成奇案2010年8月进入侦查阶段以后的8个月时间里，律师仅获准会见一次，时间限定半小时，并且被告知不得谈论任何与案件有关的事实。

汤成奇在位时曾利用了制度的空间，享受到了对权力的灵活运用，并从中牟利，但当他的诉讼权利也需要制度来保障时，却也碰了壁。这种制度所造成的尴尬还体现在他在任时的一些工作中。

根据一审判决书，汤成奇玩忽职守罪的一个犯罪事实是，他在没有认真核实晶湛公司的首期注册资本、出资设备的实际价值和用途以及进资进度、生产等实际状况的情况下，就决定由开发区分7次将建设资金人民币1.5亿元拨付给晶湛公司。最后因公司面临倒闭，资金几乎无法收回。由此造成的损失构成了汤成奇玩忽职守的犯罪后果。

本刊记者了解到，拨付1.5亿元资金是晶湛公司投资方与开发区在《投资合同书》中的约定，是吸引该公司投资的优惠条件。拨付的前提是投资进度应当满足相应要求。但根据纪检部门查实，晶湛公司在报关、验资、评估等环节有虚报，由此骗取了巨额建设资金。

当地开发区一位不愿具名的官员向本刊记者透露，外商从海外引进的设备价值主要依据海关报关时确定的数据，开发区官员为了使企业尽快落地，即使有所怀疑，也不可能提出质疑。更何况，生产设备有一定专业性，他们一般只能依赖海关和专业部门的判断。“再加上项目这么多，有时候就只能睁一只眼闭一只眼了。”

制度的便利使开发区在招商引资时风生水起，然而，稀疏的制度之下，也有一片法律的雷区。短短几年内，南昌经济开发区的生产总值一路飙升到了300多亿，且每年以两位数的速度增长，这背后则是一些缺少自律的官员不断走向职务犯罪的深渊。对于这些官员来说，稀疏的制度是一柄双刃剑，为他们的招商引资和职务犯罪，都提供了足够的便利。