民主行政时代的公正追求

颜昌武

在当下的中国，诸如政务公开、听证会、民意恳谈、电视问政等行政改革实践，不时拨动人们叩问民主之路的心弦。有人乐观地认为，这些举措表明我们正在“步入民主行政的时代”，也有人谨慎地表示，既然政治领域的民主难以突破且争议颇多，不妨诉诸“行政民主先于政治民主”，还有人悲观地指出，由于民主政治没有太多的着力点，因而行政就沦落为地方官员比拼政绩的“秀场”。不管怎样，“民主行政”或“行政民主”是一个容易引人兴奋的话题，它凝聚了人们对于行政实践的经验观察，更承载着人们对于未来的憧憬。

以效率求民主VS以民主求效率

人们常常不假思索地将“民主行政”与“行政民主”混为一谈，实际上，两者差异较大，不能等而视之。前者旨在彰显民主、公正等价值的重要性，是对传统的效率导向的治理模式的一种纠偏；后者希望在行政组织内部实施诸如分权、解除规制等人本主义的管理方式，达成组织目标与个人需求的有机统一。

虽然两者都被冠以“民主”之名，但“行政民主”之民，实指行政系统内之“组织成员”，而“民主行政”之民，则是我们通常意义上的“公民”范畴。前者强调在内部管理方式上实施民主，以获取最佳的行政效率，是一种手段层面的民主；后者主张施政者在权力行使过程中对公众保有敬畏感，它也承认效率的重要性，但强调效率应当被置于民主、公正这一更广泛的价值体系中，是一种目的层面的民主。

民主行政是在与效率导向的治理模式的斗争中发展起来的。主流行政模式兴起于美国进步时代，其时，一些改革人士致力于改革政府的运作机制和方式，以期净化被“政党分肥制”玷污了的民主政治。他们希望通过寻求行政管理的科学原理来提高政府的效率，从而解决经济社会变迁带来的各种问题。在他们看来，只有通过政府的高效运作，民主才能得到最好的维护。为达此目的，他们将政治与行政区分开来，认为行政体系纯粹是工具性的，它只是在技术上具有优越性，不宜介入政治的论辩过程。唯其如此，行政系统才能够以科学与理性为行为准则，并由此达成高效的行政运作。

但人们越来越深刻地认识到，在一个技术化的世界里，政治和立法程序并不能单独地确保民主，如果行政体系缺乏对于民主价值、公民尊严与社区自治的敬畏感，就势必损害现代社会的民主根基。有鉴于此，一些有识之士开始将民主观念纳入公共行政的视野，极大地改写了公共行政的价值格局。特别是近年来，随着全球范围内民主化浪潮的汹涌与协商民主的滥觞，民主行政获得了世界性的影响，衍生出诸如代表性官僚制、公民参与、草根行政、回应性政府，乃至治理理论等多种形式。

反观今天中国的公共行政，在实践上，自改革开放以来，为抓住发展机遇，我们一直奉行赶超战略，采取了“效率优先，兼顾公平”的原则。这一做法使得我们不可避免地面临着诸多难题，如对GDP的崇拜，对个人、部门、地方以及短期利益的追逐，无视公民和社会的合法期待，还有各种官僚主义和不负责任的行为，甚至贪污、腐化以及对公共资源的公开掠夺等。

与此同时，为了更好地提高行政效率，我们的政府总在努力尝试和推进行政民主。比如我们在纵向组织层面不断强化行政分权（如省直管县改革、强镇扩权改革等），在横向组织层面鼓励地方政府创新，在人事层面推行公开选拔、竞争上岗、民主评议，等等。上述举措，对于调动公务员和地方政府的工作积极性，其积极意义自不待言。

需要警惕的是，被激活的不只是工作积极性，还有公务员个体和地方政府自身的利益冲动。所谓地方保护主义、部门利益法制化、“跑部钱进”等现象，就是此种利益冲动的必然结果。特别是在外部监督缺失的情况下，行政民主很难不沦为少数公务员和行政组织绑架公共利益、谋求私利的工具。以竞争上岗为例，当行政体系内部的不同派系无法就合适的晋升人选达成一致时，或者当他们无法就太多的人选和有限的岗位达成平衡时，“民意测评”就成了一个派系攻击另一个派系的有力武器。因此，在现有的行政生态下，我们应当谨慎推进行政民主，必要的时候要突出权力集中与等级控制，以避免公务员成为一个“自我服务”的利益集团。

理性官僚VS民主政治

民主行政的核心议题，乃是化解理性官僚与民主政治之间的紧张与冲突。在现代性的舞台上，这种冲突无处不在：一方面，理性官僚制与现代大众民主不可避免地相伴相生，在摧毁传统特权和世袭制统治中功不可没；另一方面，官僚制的正式理性、僵化和等级制，不可避免地要与民主理念相冲突。

政治是希腊的，行政是罗马的；政治追求民主，行政讲究效率。若求民主，则很难达成效率；要讲效率，又很难兼顾民主。一方面，社会在许多方面被管理得像机器一样有条不紊地运转，社会生活节奏加快，各种效率普遍提高，物质财富日渐增多；另一方面，理性的技术统治又以不可抗拒的力量决定着一切生长在这个结构中的人的生活，窒息了人的精神灵性。一方面，理性官僚制帮助人们摆脱了传统宗教信仰的桎梏，另一方面，它又使人们陷入了技术的羁绊之中，削弱了个人的选择空间，也削弱了社会整体的自治感。

现代社会蕴涵着对民主与科学的双重诉求，这一点在中国也不例外。早在20世纪初，“新文化运动”就把“德先生”（Democracy，民主）和“赛先生”（Science，科学）介绍给了中国国民。1919年“五四”运动后，“德先生”所重视的公众参与和“赛先生”重视的求真精神，开始更加深入地走进中国人的生活。今天，民主已成为我们政治发展的方向，诚如邓小平所指：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”同样是在今天的中国，“科技是第一生产力”的观念妇孺皆知，科学几乎等同于“正确”之代名词。

中国的政府改革正是在这样一种双重诉求的氛围中行进的，因而我们不难看到类似“科学行政”与“民主行政”、“行政决策科学化、民主化”等等吁求与表达。但如果缺乏深入反思，我们当然不会受到这种表达所隐含的邏辑悖论的困扰，更不会依此来观察我们行政实践中所真实遭遇的困境。

不妨来看一看公共行政实务方面的例子。2010年全国“两会”期间，全国人大代表、湖北省财政厅厅长王文童的一番话引起了广泛争议。针对预算报告难读懂等问题，王文童表示，爱因斯坦的相对论不是每个人都能懂的，预算报告也存在专业问题，所以不需要每个代表都能看懂。这一番话似乎无可厚非。如理性官僚制所示，现代社会需要一支庞大且有专业技能的官僚、行政官员或专家队伍，政府职位的任命要以“功绩”为依据，我们应该有政务服务的“专家”。这些专家的生命力恰恰在于专业化的专家知识，如果不拥有这种专业知识，他们的任职就缺乏正当性。

但如果从民主政治的角度来看，国家的一切权力属于人民，行政官员作为国家权力的行使者，必须对其最终的委托人——人民负责任，如果不能够做到对人民负责任，他们的任职就缺乏道义上的合法性。从这个意义上讲，政府手中的钱，究竟该怎么花，哪些地方该多花，哪些地方又该少花慎花，都应该对公众有个交待。因而，以所谓的“专业化”来应付看不懂的询问，就是回避了民主政治的必然要求。

近年来的各种行政改革虽然被人们赋予了很多美好的希望，但有些做法却饱受诟病。比如，近年来，一些地方大力试点行政官员的公推公选，有的在形式上很热闹，推行“大评委制”，或电视直播竞选演讲之类。有人质疑这是一种作秀，不是民主，因为这种通过电视演讲等方式竞选官员的做法违背了行政管理的一般规律，即行政体系中的下级必须对上级负责。

另一方面，我们甚至没有真正确立起韦伯意义上的理性官僚制，比如，我们还没有明确行政权力的边际，没有明确行政权力的行使方式与规范，地方官员仍然倾向于“放手做事”的人治模式。比如一些地方政府或部门的副职数常常超出公众想象。究其原因，还在于制度的漏洞，地方政府或部门应当配备多少副职并没有具体规定。在法律缺位的情况下，各种“灵活处理”的做法就纷至沓来了。

负责任的政府VS负责任的公民

在效率导向的行政模式中，政府只是价值中立的手段，是执行公共政策的工具，而公民只是被动的委托者或消极的顾客。民主行政扬弃了前者的工具理性和单向思维模式，它对治理所涉及的两大主体都提出了更高的要求，既要有负责任的政府，也要有积极的、热心公益的公民，更需要两者的良性互动。

首先，民主行政主张公共行政在公共治理过程中扮演一种积极的、主动的角色，充当民主、公正等规范价值的捍卫者与引领者。民主行政并不反对效率价值，但更注重其“公共性”的维度。要保证个体幸福，人们需要一种恰当的均衡方式来协调彼此间的利益。社会公正乃是这样一种协调方式，旨在对人们的价值追求作出适当的限制，从而使整个社会处于和谐、稳定的有序状态。因而，社会公正所蕴含的特质有助于将社会从利益竞逐的分裂状态，转化为休戚与共、相互包容的命运共同体。以公正为核心价值的公共行政，其角色便不仅限于在各种利益竞争的过程中扮演调节者，它应追求崇高的目标与道德承诺，以作为优质民主生活的引导者为志业。

其次，民主行政强调积极、主动、负责的公民参与。政府不应视公民为被动的委托者、顾客或外在的批评者，而应视其为积极合作的伙伴。完善的民主行政所涵括的，并不限于组织与管理技术、政策规划与分析、人事与财务管理等行政内部的民主举措，更强调从公众的关切角度来处理公共事务。倘若公共行政人员仅执行官僚体系所规定的功能，则公众的因素势必会被忽略。在民主行政的框架中，公民绝不仅仅是政府提供的公共服务的消极消费者，听任政府按照自己的想法供给公共物品；也不仅仅是传统公民参与理论界定的选民角色，而是能够表达自身利益、影响公共政策的有生力量，又是能够运用实践的智慧与判断，并具备以公共利益为目的的行动能力的人。

最后，民主行政不是政府封闭式的自我建构，而是政府与社会公众良性互动的实践行动。民主行政主张在公共事务治理过程中采用合作主义的模式，即政府、公民、企业、第三部门等在平等、自主的基础上通过沟通与合作，实现彼此认同的共同目标。因此，公共行政必须考虑如何建构“公民与公民、公民与社区、公民与政府、公民与社会环境”的互动。也就是说，公共行政应在政策发展过程中纳入公民参与，并在社会生活中构建以公民责任、公民生活品质和生态为中心的社会生活观，這种政府与民间合作、消融主客体界限的观念与做法，使公民与政府的关系真正走向伙伴关系。

在今天的中国，公共行政正发挥越来越重要的作用。在通向民主行政的路上，我们尚需时日培植能够充当政府之合作伙伴的公民。当前，公众的自我认知还有一些门槛要跨越。一些人还沉溺于过去的“臣民”角色中不能自拔，一些人摆出一副无所谓的态度，倾向于坐在“顾客”这把闲适的座椅上享受清闲而不愿投身于辛苦、冗繁的公共参与活动中，还有一些人则摆出一副批判的面孔，以对政府横加批评、指责甚至谩骂为己任。如果我们继续依赖政府的权力来强制地改变社会和世界，那么，我们将无法开启中国人力图创造美好治理制度的潜能。诚如弗里德曼对现代社会政府角色的批评所指出的，政府既不是公民的主人，也不是公民的仆人。现代社会的公民要为自己的命运负责，政府只应当是公民实现自己目标的工具。

笔者身处广州，欣喜地看到“口罩男”、“拇指妹”、“举牌哥”、区伯、的哥老王等个体公民的共同崛起，他们自觉地以一种主人翁的面目走进公民议政的殿堂。同时，笔者也欣喜地看到来自政府方面的积极回应，它释放出非凡的诚意和智慧，积极地探寻与公民坦诚对话的途径，放下身段找寻解决问题的办法。双方的良性互动，激活了权利对权力的约束，彰显了权力对权利的尊重，共同推动着一个良序社会的来临！