高考“特区”的博弈

张墨宁

非京籍家长们建立的“我要高考网”上，教育部部长袁贵仁、副部长杜玉波的承诺和表态被做成了倒计时，出现在最醒目的位置。在非京籍家长们看来，这是他们一次次上书、去教育部表达诉求、联合人大代表和媒体广泛呼吁的阶段性胜利，以此可以进一步向体制施压，但同时他们也因此感到绝望，口头承诺随时都有可能被模糊化或者做歧义解读。

7月26日之后，家长们便意识到，他们曾经寄希望于推动此项改革的教育部，已经把责任拆卸给了地方政府和更高层面的协调。

官民“互动”

由于人口压力和高考特权的同时存在，北京的随迁子女高考问题在几个特大城市中显得尤为复杂，牵涉面也更广。在一些自称教育公平志愿者的家长们持续几年的推动改革过程中，不断有新的力量加入。他们的身后是700多万非京籍人口，占1900万北京市常住人口总数的35.9%。

最早的呼吁来自于北京的“绿卡族”，也就是持有北京市居住证的非京籍人士。他们曾经对居住证规定的“市民待遇”满怀希望，但是当子女参加高考时，才发现回原籍仍是唯一的选择。现在，这一群体更多的是已经在北京居住和工作多年的外来人口，他们没有户口的保障，但是生活和收入稳定，与原籍的联系已经近于切断。他们年复一年的呼吁和推动对教育决策部门形成了民间压力，尽管在户改和教改的“十二五”大背景下，异地高考已是一个绕不过去的矛盾交叉点，但也离不开呼吁声音的高涨对异地高考进入官方的改革议题的推动。

2010年12月启动的国家教改试点中，异地高考赫然在列。尽管进行试点的地区是利益纠葛并不复杂的山东、湖南、重庆三地，避开了北京、上海等大城市，但毕竟，与户籍挂钩的高考已经撕开了一道口子，带来了全面解决的可能性。正因如此，2011年的全国“两会”上，异地高考成为空前热门的话题，教育部部长袁贵仁首次表态“教育部目前正在和上海、北京研究，逐步推进异地高考。”

在非京籍家长们看来，这或许正是他们此前不断推动的结果，以至于官方不得不有所表示。在这种放开信号的鼓励下，他们以进一步的行动作为回应。当年10月，部分非京籍随迁子女家长共同起草的《随迁子女输入地高考方案》公布。方案建议，应“取消高考户籍限制”，依据学籍和父母经常居住地等标准来认定高考报名资格。其间，包括北京大学教授张千帆等高校专家在内的15位公民，联名向总理上书，提请国务院审查并修改教育部《普通高等学校招生工作规定》，呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”的规定。

随后，教育部的态度更加明朗化。2012年全国“两会”上，袁贵仁进一步承诺，异地高考方案已经到了冲刺阶段。教育部很快就会出台一个总的文件，同时鼓励各地积极推进，出台自己的高考方案，方案公布时间会在10个月之内。这番话让非京籍家长们感到大受鼓舞，一名家长在接受《南风窗》记者采访时说：“教育部能够承诺到这个地步，真是前所未有。”他们以为这将是一个历史转折，离最后的胜利只差临门一脚。而此后的事态发展看起来更为乐观，7月5日，教育部副部长杜玉波透露进城务工人员子女异地高考方案已经国务院同意，将适时发布。

然而，令家长们振奋的消息并没有持续多久即遭否定，7月26日，家长们按照每月“惯例”去教育部问询发布时间时，信访办刁强处长称这是媒体理解错误，正解为“一经国务院同意，将适时发布”。“已经”变为“一经”，原本明确的信息成了充满不确定因素的拖延，虽然前有教育部长的10个月内承诺，但对于很多子女马上面临高考的家长来说，这无异于大势已去，他们不能再坐等政策出台。

焦灼等待

来自黑龙江的李女士现在心急如焚，女儿马上就要上高三了，高考报名在即，她不知道作何选择。2005年，5年级的女儿转学到北京，那时候李女士已经拥有北京居住证，按照她的理解，在北京参加高考就不是问题，然而当女儿读到初三的时候，她获知“居住证”在高考领域的无效性，摆在她面前的只有两条路，要么让女儿回老家读高中，这样的话在原籍还可以保住3年学籍顺利参加高考，要么继续坚守北京，等待政策转机。李女士犹豫不定的时候，女儿的态度帮她做了一个选择。“你要是把我送回去，我就自杀。”想起女儿当时的激烈情绪她依然心有余悸。

就这样“逃避”了两年之后，终于不得不再次面临老问题，女儿对父母的恨意比从前更甚：“你既然没有户口，当时为什么把我带到北京！”而老师的刺激更是让女儿几乎崩溃，“高三剛开学要重新按照成绩排座位，老师对她说，反正你要回老家，就不用给你排了。”

李女士说女儿现在的学习成绩一落千丈，常常半夜起来大哭。不能在北京高考、回原籍也只能以社会考生的身份参加，李女士想到了一个办法，就是给女儿办休学，在北京等政策。然而，这条路也走不通，首先是女儿反对：“我又不是学习很差，为什么要休学？”医院的证明也无法开出。

李女士的一筹莫展同样也是目前很多非京籍高年级家长的境遇，他们当中的很多人都已经开始着手为子女办出国手续。“7月26日之后，大部分家长都开始感到绝望，再也没有了去教育部继续呼吁的动力。”另一家长高女士说，现在他们的QQ群里已经很少有人发言了，以前特别活跃的家长都已经开始另找出路。

于是，这些“教育公平志愿者”内部在下一步该如何行动方面也出现了分歧，一些人认为，原本朝着良好局面发展的态势突然急转直下，就是因为这个群体的力量还不够强大，他们必须动员更多的人关注、参与，让“新北京人”的观念深入人心。而另一些家长则认为，现有的力量已经不是主要问题，专家和媒体多年来的发声已经做到了极致，眼前最重要的是继续盯住教育部的承诺，最终坐实。“下一步，我们可能要向教育部申请信息公开，让他们的决策过程完全透明化。”高女士说。

不过现实却不容乐观，今年年初教育部副部长抛出“既要解决随迁子女的考试问题，又不能影响北京上海当地考生的权益”的言论，意味着地方政府要承担更多实质性改革，而教育部即使兑现承诺，也不过是纲领性的指导和可以任由地方解读、执行的总体原则。如果说，民间与教育部的互动和反馈机制充满曲折和试探，那么教育部和地方政府的博弈则是更加无法透明化的“隐形规则”，正如中国诸多民生领域的改革一样，央地矛盾成为最终的胶着点。

地方阻力

2011年，人口调控明确写入北京“十二五”规划。从2010年开始，以此为目标的清理群租、清理地下室、限购汽车、限购房子陆续展开。严格限制异地高考不过是这项系统工程的一部分。目前，在北京到底有多少非京籍的高三学生，并没有官方统计。一名家长告诉《南风窗》记者，有体制内人士曾向他透露，去年高三在读的非京籍学生不过4000余人，而根据北京市教委公布的数字，每年参加高考的本地学生有7万多人。也就是说，如果对这部分非京籍学生放开高考，根本不会影响本地人的利益。大多数家长表示这一数字应该是真实的，由于中考录取的限制，很多非京籍学生根本读不到高中阶段，一些家长通常在初三的时候就选择回原籍或者上国际学校准备出国了。

2009年，北京市中考对非京籍学生“半放开”。原来的政策规定，没有北京市户口就不能参加中考，从当年开始，可以以“借考生”的身份参加，然而，除了“知青子女”、“台胞子女”、“引进博士后子女”等特殊群体之外，其余“借考生”不能填报升学志愿，不能被任何一所学校录取，他们的中考成绩只能作为办理高中借读的参考。“中考结束之后，选择让孩子留在北京的家长通常要一家一家跑，很多学校都不愿意接收，即使同意，也要交3万元左右的赞助费，这还只是一般水平，能够借读已经是恩赐了。”高女士说。

根据北京市中招办发布的信息，2012年参加中考统招录取学校共391所，共录取考生62443人，完成统招录取计划的83.18%，也就是说还有近1.3万的缺口。此后又进行了一轮补录，将北京本地學生全部消化之后，也还有7000人左右的缺口。而1.4万名借考生却被挡在了同等录取的门外。

从中考录取受限来看，非京籍学生完整的教育链条已经被切割，北京市相关决策部门从高考上游就已经开始了对外地人口的“围追堵截”。异地高考推行之难并不在于为区区几千人放行，而在于通过保护本地人的高考特权强化户籍的含金量，为人口涌入设置藩篱。

作为“国考”特区，北京的地方保护主义显然有着切实而优越的利益基础。近日，8名律师联合致信教育部，反映在京部属高校在招生中存在严重地域歧视。按照已经公布的招生计划，在只有7.3万人参加高考的北京市，北京大学的计划招录人数为614人。这一数字，在有82.5万人报名参加高考的河南，变成了108人，在有55万人参加高考的山东，则仅为72人；清华大学在北京计划招生203名，在河北、安徽分别只计划招录54名和65名。作为有8家“985”工程院校的北京，优质教育资源必定是向本地学生倾斜。

多名教育专家曾指出，很多高校虽然是部属，但其建设资金却基本是中央与地方一比一配套，而高校在土地、治安、水电等各方面，对地方政府亦多有依赖。部属高校则以提高当地录取比例的方式，对地方政府的付出给予回报。与此相对应的是北京市优于全国大部分地区的一本录取率，根据公开信息，2012年，北京市的一本录取率超过27%，而四川、山东、河南、安徽等地的这一数字都不足10%。

教育资源的区域差异构成了北京的得天独厚，本地人与外来者的冲突也由此产生，暴力语言充斥网络。高女士说，谩骂者多是一些国安球迷，在微博上，只要出现“异地高考”这几个字，他们就会对支持者拍砖。NGO新启蒙的发起人熊伟就是因为对此呼吁，便引来了“围殴”。他们称这群长期奔走于教育部门的非京籍家长为“异闹”。除此之外，也不乏向决策层“理性”施压者，各大论坛上，流传着一封名为《北京市民针对“异地高考”致北京市委、市政府、教育部、北京教委有关领导的公开信》，信中他们对北京的人口现状和城市资源逐条分析，与异地高考的民间方案针锋相对，他们甚至认为“异地高考之所以比其他教育更受媒体追捧，是因为北京的《京华时报》、《新京报》等报纸中多数媒体从业者都是外来人口”。

对此，甚至有人怀疑有可能是相关部门授意。尽管只是猜测，这封公开信中所表达的人口膨胀和高考移民担忧却与官方的想法如出一辙。教育部已然把制定时间表的自由裁量权交给了地方政府，而对现阶段的北京来说，人口红线是难以突破的刚性指导。中国社会科学院国际法研究所副研究员曲相霏曾向媒体透露，北京市教委相关负责人私下称“不仅不大可能放开，可能会越来越紧”。可以预见，北京的异地高考时间表出台必定会是长期的博弈，而最终解决也非地方政府能够独立完成，在高校与地方无法做利益切割、大学自主招生不能完全与高考对接的情况下，所谓的时间表即使明确，真正的教育公平也很难实现。