厘清权力的边界

李军鹏

权力边界问题成为焦点中的焦点

今年正值邓小平“南方谈话”发表20周年，深化改革开放成为社会各界关注的焦点问题。正如温家宝总理在《政府工作报告》中指出的:“改革开放是决定中国前途命运的正确抉择。必须以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，破解发展难题。”

其中，权力边界问题已成为焦点中的焦点。《政府工作报告》在阐述改革的重点领域和关键环节的时候概括了五大关系：政府与市场关系；中央与地方及地方各级政府间财政分配关系；城市与农村的关系；经济与社会发展的关系；政府与公民和社会组织的关系。这五大关系的核心也就是厘清权力的边界。

权力边界主要指行政权力的边界，也就是行政权力的职能、管理范围及其与其他权力、权利之间的关系。行政权力的边界，根据各种权力关系或权利关系来确定。一般而言，主要有宪政意义上的立法权力与行政权力的界限；行政法意义上的“法无规定不能作为，法有规定不能不作为”的法律界限；政府与市场的边界，公法权力不能侵犯私法权力；政府与社会的边界，行政权力不能干预社会自治管理，社会自组织权力不容公权力侵犯；政府与公民关系的边界，公民权利是行政权力不能侵犯的领域；组织法意义上的行政权力边界，上级政府与下级政府的权限划分、政府职能与部门权限划分。

我国又到了以深化改革开放推动社会经济发展的重要历史关头。能否以超凡改革勇气打破各种既得利益格局，廓清权力边界，完善各项现代国家管理与治理制度体系，决定着未来我国能否成为发达国家，能否实现中华民族伟大复兴。

为什么要厘清权力边界？

权力边界问题何以成为社会关注的焦点问题？这与我国当前所处的经济社会发展阶段具有紧密联系。2011年，我国国内生产总值达47.2万亿元，人均国民生产总值达到5550美元左右，进入了上中等收入国家的行列。根据发展趋势、国际惯例、收入增长、物价涨幅和币值升值等因素综合考虑，未来40年我国的人均国民生产总值将以每年约1000美元的速度提升，到2025年达到人均GDP约1.8万美元，进入高收入国家行列；到2050年达到约4.8万美元，成为中等发达国家。这标志着我国经济社会发展进入了一个从上中等收入国家迈向高收入国家的新的历史阶段。这一历史阶段对行政权力运行有着新的更高要求。

权力边界问题已经成为我国政治体制改革、社会体制改革、行政体制改革、经济体制改革四大改革的交汇点与中枢环节，对整个经济社会发展具有决定性影响。因此，确定权力边界是中国当前推进改革向纵深发展的首要任务。

权力边界问题是以人为本、满足人民群众社会公共需求的关键问题。随着人民群众基本生活问题的解决，人民群众的公共需求日益从物质需求向文化需求、公共参与需求、创新需求升级，社会公共需求的层次与水平有了很大提升。对于这一根本变化，政府机关应该查微知著，及时适应与回应。

2011年，我国政府公共财政收入达10.37万亿元，增长24.8%。随着我国公共财政收入的急剧增长，人民群众对财政收入透明、公平、有效分配的愿望日益增长。随着公共权力对社会经济生活的影响日益加剧，社会利益结构日益固化，人民群众对参与公共事务的热情日益高涨。怎样使政府不缺位、不越位，同时又准确定位、到位，是时代赋予的新课题。

权力边界不能由行政机关自己确定，必须以权力约束权力，以权利约束权力，以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，才能在动态中确立正当的行政权力边界，建设服务、责任、法治、廉洁政府。

权力边界不清之具体表现

政府与市场的边界不清，政府对经济的微观干预依然过多。以各种审批、准入、报备等微观控制手段，掌握微观主体进入市场的规模与方向；没有自觉控制国有企业的经营领域与范围，在广泛的竞争性领域事实上形成了国进民退、行政垄断、与民争利的局面；以各种补贴、政策优惠、财税激励等手段，以确定技术路线、发展标准与方向的方式，深度介入与诱导微观经济主体的微观经济活动；直接以行政命令的方式进行经济活动，如下发红头文件要求干部买本地生产白酒、啤酒、到本地旅游开发区旅游消费等等；在一些关键性的经济领域保持强力行政控制，在金融、铁路等领域排斥民间资本进入。

政府自身定位不清、责任不明，导致政府职能、管理制度、管理方式与管理范围的边界模糊。政府做了大量不属于职能范围的事情，而本应政府全力承担的市场监管、公共服务责任却问题频生、步履迟缓。政府部门之间责任不清，边界不清，在市场监管、公共服务等方面，涉及的政府部门都在4个以上，市场监管还实行分段监管、各管一段的管理体制，看似分工明确，其实为相互推诿扯皮奠定了体制性基础。

上下级政府之间的职能与责任缺乏明确划分，中央政府与省级政府财权充沛而本身并不负责公共服务的具体执行职能，县级及以下基层政府具体负责公共服务的执行职能而财权税权少，导致为人民群众的公共服务供给不足。而在政府财政使用上，以部门预算为基础，以行政事业费为主体的财政预算管理体制弊端日益显现，各种不透明、铺张浪费，使宝贵的财政资源受到损耗。

政府与社会的边界不清。由于产权界定不清，不少行政机关与公务员在征地拆迁方面与一些群众存在矛盾与冲突；政府社会权威过于集中，使社会组织与中介组织发育不健全，大量应该由社会组织协调、中介组织裁决的事务得不到及时解决，使大量矛盾直接集中到党和政府部门，造成了社会管理的巨大压力。

行政机关与立法机关的边界不清。在重大事项决策、全民财产收益与分配、预算审查等方面，行政机关与立法机关在权力行使方面边界不清晰。例如，立法机关是最高权力机关，而且是决定全民财产与收益分配的最高机关，全民财产与收益分配之权应归于权力机关。而我国的全民财产与收益分配的权力事实上是由各级行政机关甚至由国有企业自行控制。

国有企业利润在扣除社会股东应得的分红后，应属于全体人民的财富，属于全民财产；国有土地出让金，扣除相关设施建设费用之后，也应属于全民财产，应由立法机关决定其收益与分配的具体方式。但对运用全民财产形成的国企利润，每年仅象征性收取几百亿国有资本经营预算，大量全民利润长期任由其沉淀在国有企业，历年所积保守估计已达10万亿元人民币之巨，这笔巨额全民资产又被国企大量投资于竞争性项目，这种国有企业与民争利的局面，广受社会各界诟病。

大量的土地出让金，本属全民财产，也被事实上矮化为“行政收入”，成为地方政府手中支配的财富，也促使一些地方政府置国家宏观调控大局与社会和谐稳定大局于不顾，与民争利。

权力边界不清影响很大，危害极深，需要引起我们的足够警惕。边界不清，对于政府来说，副作用已经相当明显。政府运用大量审批、补贴手段进行社会经济管理，形成了许多容易产生权力寻租的点位，导致腐败行为的滋生蔓延。个别政府部门以社会整体利益为理由频频改变市场经济的游戏规则，个别政府机构以政府管理便利为手段随意改变政策，积累下来，就会导致政府公信力的日益丧失，损害政府的民众认同基础。

对于社会来说，政府过度干预使市场价格失灵，政府投资对民间资本的挤出效应，各项审批对民间投资的限制，使全社会的发展活力受到窒息。政府重复投资、不计收益的投资、亏损也继续补贴与生产的经营方式，降低了整个社会生产率。