把脉“劳教”

叶竹盛

劳教被屡屡推向中国公共舆论的风口浪尖。

今年8月初，湖南省永州市“11岁幼女被迫卖淫案”受害女孩的母亲唐慧因不服法院判决，多次上访，要求严惩罪犯，最终却被劳教一年半。消息经微博和媒体曝光后，此案将之前的“一元劳教案”、“一坨屎劳教案”等等积聚的公众不满情绪集中爆发出来。新华社和《人民日报》官微介入“唐慧劳教案”的报道，更把媒体关注引至高点，对地方政府形成了巨大压力，短短8天内，劳教决定即告撤销。

2003年，就在孙志刚惨死在收容所的同一年，辽宁省葫芦岛市劳教所也发生了一起惊动了中央领导人的事件。劳教人员张斌连续28天遭受劳教大队长张树利和其他人员虐待，最终受折磨致死。时任中央政治局常委、中央政法委书记罗干专门批示了此案。后经过审理，张树利以故意伤害（致死）罪被判处死刑立即执行。

与“孙志刚案件”一样，“张斌案”也促使人们开始反思惨剧背后的制度。然而，与迅速被废止的收容遣送制度不同的是，在过去近10年间，劳教制度依然屹立不倒，并且在之后许多年里伴随着诸多不堪的事件，每每成为公众舆论声讨的对象。

今天，唐慧案能否给这一制度的变革带来契机？

良好初衷

劳动教养制度最初从前苏联引入中国时，其主要目的是改造政治上被定性为落后与反动的分子，在当时国家负责一切的年代，劳教也是解决他们生计的一个途径，这个初衷是非常良好的。

1955年，《内务部、公安部、财政部关于编制劳动教养计划中的若干问题的通知》中规定：“被劳动教养人员的生活待遇问题，目前可暂按被劳教分子的原工薪的70%计算，包括他们家属的生活供给在内。”

1957年，全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》中，劳动教养就被定性为：“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”

“文革”结束后，新一代领导人强调社会秩序，尤其是大中城市的秩序问题。1979年，全国人大及其常委会恢复正常工作后通过的第一批法律中就包括了一份批准国务院提出的《关于劳动教养的补充规定》的决议，其中规定“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”。此时劳教并非一项普遍适用的制度，而仅限于大中城市。

1980年，《公安部关于做好劳动教养工作的报告》中，同样将劳教定位为一种强制教育改造的措施，但不再强调是安置就业的办法，而是将劳教作为“处理人民内部矛盾的一种办法”。劳教的功能悄然发生了转变。

在高度计划经济体制下，农民不存在就业问题，因此旨在解决轻微违反者谋生问题的劳教制度并未延伸到农村。在将劳教定位为“处理人民内部矛盾”的措施之后，它就开始蔓延，直至今日成为了一项在全国普遍适用的制度。据司法部数据，截至2008年，全国共有350个劳教所，几乎所有地市级行政区都设有劳教所。

1981年，公安部发布了《劳动教养试行办法》，规定了在六种情形下的罪錯，如果不够刑事处分的，则适用劳教。湖南省劳教局管理处干部贺柏林总结了湖南省劳教人员涉及的“罪错”名称共有60多种，主要包括“三非”人员、涉毒型、财产型、滋扰型等四类。

根据2004年湖南省针对劳教人员的调查显示，2003年被劳教的人员中，30%属于吸毒、贩毒等涉毒分子；56%属于抢劫、诈骗、盗窃等财产型违法分子；另有10%则涉及聚众斗殴、侮辱妇女、妨碍公务等滋扰型；还有不到2%左右属于“三非”人员，也就是涉及从事非法宣传、扰乱社会秩序、危害国家安全等人员。贺柏林所列的60多项“罪错”在现行《刑法》中几乎都能找到对应的罪名。

经过几十年的演变，劳教已从最初的政治教化和生计扶助的手段转变成了与《刑法》类似的旨在维护社会秩序的制度。然而，《刑法》是法治体系中的重要法律，劳教制度却在中国法治化大趋势之下，显得与现行法律格局不很合拍。

“法网”之外

媒体曾报道过一个案例，张某因偷盗两根项链，被抓获后，公安机关认为不构成犯罪，决定处以劳教，但是张某却对此决定提起行政诉讼，认为自己已经构成犯罪，要求追究刑事责任。张某的怪异做法背后其实是合乎理性的逻辑。

中国的法制惩罚体系涵盖了从24小时到无期徒刑，乃至死刑的几乎所有幅度，可谓“天网恢恢，疏而不漏”。仅就惩罚幅度而言，劳教制度在这张法网中似乎显得多余。行政拘留为1至15天，最多不超过20天；刑法上规定的拘役为1个月到6个月，有期徒刑为6个月以上，直至无期徒刑和死刑。唯一的空白幅度是21天至1个月这一微小区间，相比之下，劳教的惩罚幅度却长达1年到4年。

《劳动教养试行办法》中规定“不够刑事处分”的才劳教，但实际上劳教的处罚却常常比刑罚更严重。张某的小额盗窃在刑法上的处罚一般是半年以下的拘役、管制，或者6个月到1年的有期徒刑，并且需要经过严格的审判程序，而劳教的结果却是不可预期的，有很大的随意性，甚至有可能总共被关押几年。张某的个案折射了劳教制度与刑罚体系无法对接的现实状况。

另外一个体现劳教制度在现行法律体系中尴尬地位的是，除外交豁免权等特殊情况外，《刑法》适用于所有在中国领土上犯罪的包括外籍人士在内的人员，《行政处罚法》中所规定的行政处罚措施也一律适用于中国领土上的外籍人士，但被定性为行政处罚措施的劳教却仅适用于本国人士。

更受诟病的是，不像刑事惩罚，劳教制度中缺少必要的制衡机制。按照规定，由公安、司法、民政、劳动等部门共同组成的劳动教养管理委员会才是做出劳教决定的部门，但实践中劳教的审批机构设置在公安机关，因此公安一家实际上掌握了劳教的“独断权”，劳教委员会形同虚设。

《关于劳动教养的补充规定》中规定检察院是劳教的监督机关，这个外部监督机制也很少发挥作用。曾供职于深圳市人民检察院监所监察处的邓象伟统计，他所在部门在2001至2003年3年中，仅发出过7份要求复查劳教案件的检查建议书，其中5份获得改正或撤销。

另一个外部监督机构是法院。被劳教对象对劳教决定不服的，可以到法院提起行政诉讼。这一制度安排的效果也不尽如人意。对于农村的劳教案件，公安部甚至直接发文对法院提出要求，1998年，《公安部关于劳动教养范围有关问题的通知》中写道：“人民法院在受理劳动教养行政诉讼案件时要充分考虑农村的实际情况，慎重对待，不要轻易做出劳动教养审批部门败诉的决定。”

2005年，江苏省扬州市公安局下发文件，要求“涉及劳动教养的行政复议、行政诉讼案件的撤销率不超过5%”。这一指标在表面上意在减少劳教决定的错误率，但为了达到指标，也可能使得办案人员“有错不纠”。

缺少监督与制衡的情况下，许多劳教决定显得很随意。根据邓象伟观察，劳教审批存在很大的随意性，如果严格遵照《劳动教养试行办法》等法规，“劳教人员将至少下降40%至50%”。

2005年，公安部下发了《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》，其中规定，“公安机关对依法应当追究刑事责任的，不得降格予以劳动教养；对依法应当予以治安管理处罚或者作其他处理的，不得升格予以劳动教养；对事实不清、证据不足的，不得批准劳动教养；对不能在法定羁押期限内侦查终结的犯罪嫌疑人，不得以劳动教养变相延长羁押期限。”这些“不得”直指劳教决定中存在的各种问题。

根据江西公安高等专科学校项金发教授的分析，公安机关做出劳动教养的决定之所以经常出现证据不足的情形，是因为个别民警在办案过程中，认为劳教案件是小案件，“只要大概事实清楚了，不要抓错了人，就可以了，不愿意像办理刑事案件那样去认真仔细地调查收集相关证据，有些民警甚至认为劳教案件不需要全面的证据，只要有部分证据就够了。”

项金发还透露，甚至出现过检察院因证据不足退回补充侦查和法院以证据不足不能定罪的案件，报劳动教养后都能获得批准的“怪现象”。根據项金发的观察，有的公安机关把已构成犯罪的刑事案件降格为劳教，以教代刑。“有的地方以所外执行作为创收的手段，变相地收钱放人。”邓象伟说，有的地方检察院调查发现，大部分所外就医和所外执行人员均已离开原居住地，很多人员甚至下落不明。

期待新法

国务院1991年发布的白皮书中专门介绍了中国施行的劳教制度。其中披露，中国平均每年新收容5万多被劳动教养人员。这份白皮书中也强调了劳教良好的改造效果，“其中不少人已成为国家建设的有用之材”，因为根据调查统计，在当时“解除劳动教养后重新违法犯罪的，仅占7%左右”。

在种种原因之下，劳教制度如今已经难以再取得这样良好的改造效果。根据2004年湖南省的调查，2003年湖南省被劳教人员中“二进宫”以上的高达38%，如果再加上劳教释放后又因犯罪被判刑的人员，重犯率则更高。

重犯率升高的一个原因可能是劳教内部管理的异化。2003年的“张斌案”中，劳教大队长用以虐待张斌的理由便是“干活不出力”。根据《劳动教养试行办法》，被劳教人员每天应有至少3个小时受教育时间，而劳动时间则不高于6个小时。

但现实中，根据中央司法警官学院劳动教养管理系陈继锋的研究，劳教人员超时劳动问题普遍存在。他从某劳教所了解到，劳教人员每周劳动时间高达76.5小时，平均每天超过10小时，相比之下，每周仅有4小时学习时间。贺柏林提出，劳教所如果将生产当作谋取单位生存和追求利益最大化的手段，教育改造工作自然就被淡化了。

自张斌之后，劳教所之内常传出“离奇”的死亡案件。例如2008年的“冲凉死”，开封劳教所二大队大队长杨某称学员穆大民多天没洗澡，让两名学员架着穆大民，在自来水龙头下冲水。当时气温很低，冲完水后穆大民倒在地上，丧失知觉，随后死亡。杨某后被刑拘。

2010年4月，在唐山市荷花坑劳教所服役的董雄波在身体极度透支的情况下死亡，年仅37岁。身高180的董雄波死亡时体重仅余35公斤，双腿细如竹竿，肋骨根根分明惨不忍睹，被称为“骷髅死”。

不论从法治化还是监督制衡、内部管理等角度看，劳教制度存在不少问题。因此多年来，改革乃至废止劳教的各种呼声不断。2003年的“张斌案”虽然没有像“孙志刚案”一样推动相应制度的废除，但的确引起了决策层的重视。

2004年2月，全国人大常委会将劳教制度改革列入了议程，立法规划中列入一部旨在取代劳教制度的《违法行为教育矫治法》。此后在第十一届人大常委会的立法规划上也列入了这部法律，甚至提上了2010年4月份的人大常委会第14次会议审议。但时至今日，这部法律迟迟未能出台，连草案也尚未向社会公开。

据参加过草案讨论的专家透露，这部法律将弱化劳教制度的强制性，而强调“矫治”，因此其中规定矫治最长不应超过1年半，场所不应设置铁窗、铁门，也不得强制连续劳动，矫治对象周末可以回家探亲，平时还可以请假等等人性化和富有弹性的制度安排。这部草案最大的突破在于劳教的部分“司法化”。现行劳教制度之下，法院仅在行政诉讼阶段介入劳教决定，而《矫治法》草案则拟规定不服矫治决定的人可以直接到法院申述，由法院裁决是否应该矫治。

但据参与过草案讨论的重庆大学法学院院长陈忠林介绍，这部法律的立法进展缓慢，主要分歧在于司法部门和公安部门之间，谁来主导决定权。

无论如何，我们对这部新法充满期待。