新土改：“蛟龙模式”

◎ 文/卫思宇

在不增加工业用地的前提下，成都蛟龙工业港将在5年时间通过八大工程的建设，在仅4平方公里的土地上实现年产值1000个亿、国地两税突破20亿、解决20万人以上就业，铸就成都“世界现代田园城市”高端产业支撑点，实现产城一体化。如果不实施工业向集中发展区集中，这很难想象——

为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认

根据中国现行土地制度，凡涉及农地转为城市建设用地的，须由政府先把集体土地征为国有，完成一级开发后，再按用地类型以招标、拍卖、挂牌方式，一次性出让较长年期的使用权。相应地，用地方也需要一次性付清地价款。这对于资金紧张的中小企业构成了极难跨越的发展门槛。而对于被占地的农民而言，也难以分享未来的土地增值。

成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹集建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。

在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制；第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。

但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。

成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方面的风险。

由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展的工业园区、推进工业化和城市化的新路。

先上车，后买票

“蛟龙模式”最大的意义是在集体建设用地上发展规模工业，并在集体土地与国有土地“同地同权”方面先行尝试。

成都蛟龙工业港由香港蛟龙集团（下称蛟龙集团）开发。现已在成都建成两个园区——青羊园区和双流园区。

2000年，蛟龙集团接手一个位于青羊区大石桥村的招商项目用地，起步初期占地50亩。成都市青羊区政府同意其兴建“成都蛟龙工业港”，并免除项目所有费用。

蛟龙工业港的经营模式是自行修建厂房再转租给其他企业。蛟龙集团最后与村委会达成租地协议，在50亩的集体土地上修建了13座厂房，这些厂房当年就全部租出。该集团随之持续追加投资，厂区规模不断扩大。此后，青羊区政府为蛟龙工业港预留了500亩的规划用地指标。

2003年受双流县邀请，蛟龙集团另一个园区建设启动。相对于青羊园区，双流给出更多优惠条件，并允许蛟龙集团转让厂房和基础设施。此外，双流县先后拿出4平方公里耕地用于园区开发。

无论是蛟龙工业港的青羊园区还是双流园区，随着规模的扩大，皆超出原有规划范围，且占用地均为耕地。青羊区国土部门两次下达责令停止土地违法行为通知书。2006年10月，四川省国土资源厅也曾责令蛟龙工业港停止违法占地，并在2007年7月对其处以750万元罚款。

违法占地已成事实，蛟龙工业港若想实行用地合法化，首先问题便是土地用途的改变。现有法律下，农业用地转为建设用地方式有两种：是土地性质变化，通过征地手续转为国有；二是集体性质不变，农业用地转为集体建设用地。前者需要一次性支付农民补偿，即使按成都当时工业用地最低每亩11万元的价格计算，蛟龙集团也无力承担。后者在获得土地利用计划内指标的前提下，只需缴纳每亩约1.5万元的占补平衡费。

两地政府最终通过调整规划的方式为蛟龙工业港违法占地“补票”。2004年8月，青羊区政府从工业集中发展区中划出800亩用地指标，供蛟龙工业港使用。

2006年3月，双流县动用计划内指标资源，将蛟龙工业港所占用的2平方公里土地列入土地利用总规划，并帮其缴纳了大约4500万元的占补平衡费。而根据2005年—2020年规划，双流县总共只有57平方公里的计划内土地利用指标。

2009年初，双流县再将蛟龙工业港双流园区另外的2平方公里土地，纳入2005年—2020年用地规划，并帮其缴纳了约6000万元的占补平衡费。至此，蛟龙工业港所占用的土地用途问题得到全部解决，终于实现了合法化。

在取得合法身份的同时，“蛟龙模式”中，村集体以土地使用权入股和出租的方式使用集体建设用地也被认可。除了支付租金或股息，在与双流普贤村一组签订的一份协议中，蛟龙集团需安置50%的被占地农民就业。作为对价，普贤村则负责供地、并协调处理好村民与蛟龙所用土地的一切纠纷。受访农民认为，租金、分红收入虽稳定，但占全部收入中的比例很低。他们更看重因园区兴建和人口聚集而产生的就业、经商机会。

就“蛟龙模式”而言，企业通过灵活的运营模式吸引大量中小型企业入园，从而实现企业规模扩大和利润增加；政府既增加了财政收入又带动了就业；农民短期收益虽然不如征地所得，但地还在集体手中，凭借其成员权可以分享收益。大规模园区建设既需要专业人也需要大量服务人员。这些收入的增加幅度往往会大于租金和分红。

但同时需要看到的是，“蛟龙模式”亦非完美。北京大学国家发展研究院助教李力行认为，限于土地政策和规划瓶颈，“蛟龙模式”此后并没能在成都其他地方复制。随着土地政策日益趋紧，地方政府手中的用地规划指标有限，使得“蛟龙模式”这种“先上车后买票”的方式难以获得更大空间。