改革养老金双轨制的思路与途径

彭　升 王巢凤

改革养老金双轨制的思路与途径

彭升 王巢凤

养老金是一种最重要的养老保险待遇。它是由政府、公司、金融机构等向因年老或疾病失去劳动能力的人按月支付的资金。养老金制度的确立，对于完善社会保障体系、维护社会秩序稳定、保障退休人员和老年人的基本生活有重要意义。由于历史的和体制的种种原因，养老金制度的双轨制长期存在，极大地影响着社会公平，人民群众对此意见很大。

所谓养老金双轨制，是指对不同工作性质的人员采取不同的退休养老制度，即机关事业单位人员和企业退休人员实行不同的退休养老金制度。一是统筹方式不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位则由财政统一拨款。二是支付渠道不同，企业人员由自筹账户支付，机关事业单位则由财政统一支付。三是支付标准不同，企业人员退休金只有退休前工资的30%左右，机关事业单位能达到90%以上。也就是说，即使退休前工资相差无几，退休后企业人员退休金只有机关事业单位的三分之一左右。这种情况的存在，使企业职工普遍感到不公平和被剥夺，抵消了收入分配政策的改革成果，延缓了社会公平正义的建设进程，阻碍了人才资源的合理正常流动，同时也增加了国家财政开支和企业负担。

为了解决养老金双轨制的问题，自2005年以来,中央曾经七次上调企业退休职工基本养老金水平。这一系列政策措施的出台，在稳定人心、拉动内需、增强信心等方面发挥了不可低估的作用，是党和政府更加关注民生、关心弱势群体的具体体现，表明了政府加强民生建设的决心。然而，如此之大的调整力度却并未从根本上改变养老金双轨制的问题。机关事业单位和企业之间的养老金差距不仅没有缩小，反而有扩大的趋势。每一次的标准提升，都被机关事业单位人员的工资上涨或实体经济的物价波动所消解，各项调控措施的实效性大打折扣。同时，如此频繁的养老金水平调整，也从另外一个侧面反映出政策的不稳定性，缺乏对养老金双轨制问题的长效应对机制。不触动双轨制本身，仅仅进行细节性的修补和人道性的补偿，无法从根本上解决问题。要解决养老金双轨制问题，笔者认为可以从以下几方面着手：

一、大力发展老龄事业，完善社会保障体系

据有关资料显示，我国目前已进入老龄化社会。因此，我们要从战略高度认识和谋划我国老龄工作，积极推进养老服务体系建设，切实维护老年人合法权益，发展社会化养老，健全养老制度，丰富养老形式，拓宽养老渠道，将社会养老服务纳入国家经济社会发展专项规划，努力让老年人老有所养、幸福安度晚年，让所有老年人都享受到更真实、更充分、更广泛的社会保障。加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系，在扩大养老保险覆盖面、提高统筹层次、完善转移接续办法等方面积极探索，建立健全企业退休人员基本养老金正常调整机制，促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革。

养老金的问题不是孤立的问题，它反映出退休制度甚至是社会保障制度设计上的缺陷和不足。不进行宏观调整，不从顶层设计着手，仅仅依靠“头痛医头、脚痛医脚”的片面改革是无法成功的。我们应当把养老问题作为当前经济社会发展的主要议程来看待，从制度设计、政策扶持、资金保障、社会协作、环节优化、网络构建、层次架构等方面，全面分析和解决养老金双轨制带来的各种社会问题。蓬勃发展的老龄事业和合理完善的社会保障，既是我们改革的基础，更是我们改革的目标与方向。

二、加强社会基本养老，建设多元养老机制

要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善多元养老机制。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度，加快多元化投资步伐。养老金的成分也可以进一步细化，在这一点上，加拿大的经验值得借鉴。加拿大养老金制度，分成老年金、养老金、养老储蓄基金（RRSP）三大部分，以及配偶补贴、私人养老储蓄等补充部分。老年金是全面享有的基本福利，所有资金来源都出自联邦政府税款；养老金由政府“代为保管”，可以参与普通的定存，任何用途变更都要经过复杂的报批和立法程序；养老储蓄基金由专门基金负责运作、投资，雇员退休后可以获得本息收益，政府则会提供必要的投资指导并保证基本收益。

我国可以结合自身国情，确立不同比例的资金来源，按照国家提供基本保障、个人账户为主体、“企业年金、公务员职业年金、集体经济的分红和土地保障”为增益、个人积蓄和家庭互助为补充的养老资金体系，各方努力，确保养老金的资金安全和资金来源。通过这样的方式，充分发挥多元养老机制保障来源、优化渠道、增益基础、促进和谐的作用。

三、稳步推进养老金入市，优化资金运营方式

不可否认，养老金的资金长期存在着僧多粥少的局面。随着我国步入老龄化社会，养老压力日益增大，单纯地依靠财政投入解决养老资金来源已不现实，因此通过多种投资渠道积极稳妥地增加养老金的资金源十分必要。养老金入市是出于资产增值和保值的考虑，当然也存在着现实的可能性与合理性。全国社保基金理事会成立以来，年均收益率达9.17%，投资股票市场的部分，收益率更是高达18.9%。养老金入市的核心问题在于怎样入市，以及通过怎样的投资方法和投资机制入市来保证资金安全。养老金入市后，既可以实现自身的保值增值，又可以提振股市信心，促进市场稳定健康持续发展。股票市场是一个高风险的市场，因此养老金入市必须建立起严密的管理体制和投资机制，防止养老金本金流失，从而实现资金的安全运营和保值增值。

四、消弭行业养老差别，赋予全员国民待遇

在进一步提高企业职工养老金发放水平的同时，将公务员纳入社会保险范围，实行与企业职工相同的社会养老保险体系，确保公务员和企业职工在养老金的缴纳、享受上实行相同的制度，使养老“双轨制”走向并轨。机关事业单位工作人员的养老金“同样由社会统筹和个人账户两部分组成，这样不仅可以缓解财政压力，同时可以弥补由于社会统筹部分退休金计发标准的改变造成的待遇下降的缺口，保证待遇的总体水平不下降”。2008年国家就确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。这项改革不能倒退，只能深化，不仅应该对事业单位养老保险制度进行改革，更应该实行普遍的、统一的养老金执行标准，消除差别待遇，弥补社会裂痕。

五、合理分配企业利润，优先保障养老基金

国家要对企业的利润分配进行指导和调控，甚至可以在协商基础上，适当地组织企业将一定规模的企业利润直接转为养老基金。对于经营困难的企业，国家应当予以政策支持，帮助企业走出困境，以提升企业经济效益的方式保障养老金的支付安全。在当前的经济领域中，企业往往将更多的资金投入到再生产之中，忽视了企业员工的基本权益诉求，这一趋势应当遏制。即使是刚刚起步的中小企业，也应该在条件允许的范围内保证员工的合法权益。

总之，解决养老金双轨制问题，缩小机关事业单位和企业员工之间的巨大鸿沟，既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。不管阻力多大，这场改革都必须进行，必须成功。

作者：彭升为中南大学马克思主义学院教授

（责编/张立新）