浅析动物卫生监督执法风险点及控制措施

张文龙，岳海祥，贺小云，周晓峰，梁春雷，张鸿云

（石家庄市动物卫生监督所，河北 石家庄 050081）

动物卫生监督执法是动物卫生监督机构及其执法人员依照法定内容、标准和程序对辖区内动物诊疗、饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输的有关单位和个人从事动物防疫活动，遵守《动物防疫法》及有关动物卫生法律、法规、规章的情况进行监督、检查、纠正和处理的行政行为，直接关系养殖业发展、人体健康及公共卫生安全。《动物防疫法》及相关配套法规、规章的颁布实施，使动物卫生监督执法工作步入了法制化、规范化轨道。我市在近年来本着“有法可依、执法必严、违法必究”的原则，将监督执法作为工作的重点，做了大量的努力，办案数量和质量梯次攀升，规范化建设也取得突破性进展。但是，从另一个角度出发，我们可以从办理的案件中看出动物卫生监督执法管理工作中存在的监管不平衡、监管漏洞等问题，给动物疫病防控及畜产品质量安全埋下隐患。笔者现结合我市近年来动物卫生监督执法案件的办理情况，对动物卫生监督执法管理工作存在的问题和风险因素进行了剖析，结合当前和今后社会和经济发展趋势，有针对性的提出了控制措施和对策，以便科学指导动物卫生监督执法工作。

1 动物卫生监督执法管理现状

我市动物卫生监督工作实行全方位备案，日常管理及专项整治双管齐下监管模式。一是日常监管制度得到进一步落实。我们以巡查制度为基础标准，加强各个环节日常监管。对全市规模饲养场、诊疗机构、冷库、动物贩运单位（个人）及经纪人均实行了“户籍式”管理，分类进行备案，纳入检查范围，基本上实现了无缝隙全范围覆盖；二是重点防范，消灭隐患。按照重点区域、重点环节、重点时期、重点防范原则，强化城乡结合部、问题多发区域、高发、节点、边缘市场的监控力度，确保不留死角、不留空白、不留隐患；三是有计划、有目的、有重点的开展专项整治活动。近年来我们相继开展了“百日会战”“蓝盾行动”等多项专项集中行动，加大了违法行为的查处力度，各县（市）区查处了一批大案要案，震慑了不法分子，执法人员的办案能力、执法素质普遍得到加强；四是规范化执法进一步得到提升。全力推行执法工作标准化、精细化、程序化、信息化管理，逐步建立了案件分级审核制度、案卷质量评查制度和执法违规责任追究等制度，规范案件办理；五是开展部门协作，积极探索联合执法新机制。发动全体执法人员建言献策，走出去、请进来，进一步拓展工作思路，创新监管模式，积极与工商、环城交警大队等多部门建立联合执法机制，形成横向多部门联动、纵向系统多级联查的网络执法格局；六是基层动物卫生监督执法机构标准化建设稳步推进。2011年以来，我们在全市逐步推进基层动物卫生监督执法机构规范化建设活动，从站容站貌到颜色设计、从队伍建设到规章制度、从执法办案到检疫程序、从日常管理到档案管理、从日常考核到年度评比，全部统一标准，按照示范、推广、完善的基本要求，有计划、分阶段、分步骤的稳步推进，社会形象彻底改变，精神风貌焕然一新。

2 动物卫生监督执法案件情况统计与分析

2.1 2009—2011年动物卫生监督执法案件数量调查与分析

2009—2011年动物卫生监督执法案件数量调查与分析

对2009至2011年以来全市一般行政案件进行调查析，全市查处违法案件自2009年以来三年连续增加，市县2011年增幅最大，较2010年增加一倍以上。从总体趋势上看，虽然市级办案数量逐年递增，但占全市办案的比例呈逐年递减的趋势。县级办案数量也逐年递增，且增幅较市级大，占全市办案的比例呈逐年递增趋势。结果分析：影响办案数量的关键因素有客观与主观两种，与违法行为及执法办案力度成正相关。一方面，违法案件数量递增说明违法行为事实增加，动物卫生监督任务艰巨。受消费供求、市场竞争机制的刺激，动物饲养、动物产品、生产、加工、经营的产业链条加长，提升附加值的渠道最为直接的是降低各环节的成本和损失。随着国际金融危机冲击，物价上涨，养殖成本逐日增加。动物疫病发展形势严峻，养殖量受到小范围冲击。疫源分布广，传播渠道广泛，病原体变异、毒性增强造成动物疾病旧病抬头，新病频现，混合感染趋于复杂，疾病防控难度加大，自然灾害频发等不确定因素造成动物死亡数量增加。饲养者为了降低损失，不按照国家规定处理病害动物，而是以超低价卖出。受高额利润的驱使，不法分子不惜以身试法，收购、贩运、屠宰、加工、经营病害动物及其产品，牟取暴利，不法行为和环节相应增加，案件查办数量呈现逐年递增现象，同时凸显出上市肉品的监管面加宽、链条加长、难度加大的现状；另一方面，违法案件数量递增也反应出动物卫生监督执法力度增加。国家及各级政府对动物卫生监督执法重视程度不断提升，法律体系逐步健全，政策支持不断完善，执法能力和水平不断提高。农业部印发了《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》，明确提出“进一步加强动物卫生监督，是今后兽医工作发展的基本方向和重要任务，是各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构切实履行政府社会管理、公共服务职能的重要职责”。2008年新修订的《动物防疫法》颁布实施以来，相继出台了一系列配套法律法规，使动物卫生监督执法奠定了坚实的执法依据。2011年以来农业部印发了《关于深入推进农业依法行政的意见》，3月份全国人代会上，吴邦国委员长庄严宣告“中国特色社会主义法律体系已经形成”，依法行政，规范执法行为将是大势所趋。我市抓住关键，由以检疫为主严把“源头”的工作模式逐步向以监督促检疫的“防检监一体化”的工作模式转变，抽调骨干力量加大监督检查执法力度。尤其2011年以来结合全市畜产品质量安全监管工作，更是完善了一套“防检监测“四位一体”（即防疫、检疫、监督执法、“瘦肉精”监督抽测）的长效管理机制，由单一执法向联合执法转变，开展多项专项整治，并建立了无缝隙、全覆盖的责任体系，所以呈现出三年办案数量连续递增的趋势，且2011年增幅最大。另外，在工作中我们将重心下移，由市级为主导，辐射带动加强了基层的监督执法力度，市县联动，县县联合，把住肉品入市关卡，严堵流通环节，以至三年内县级的办案数量逐年递增，且增幅较市级大，占全市办案的比例呈逐年递增趋势。所以，可以看出，今后的动物卫生监督执法面临的挑战和机遇并存。我们要借国家关注、政策支持的东风，针对监管面宽链长的艰巨任务，稳固以市级为中心、基层为重心“宝塔式”责任格局，建立横向到各个环节、纵向到各级机构的监管执法网络，强力推进动物卫生监督执法的趋势昭然。

2.2 2009—2011年行政处罚案件类型调查与分析

2009—2011年行政处罚案件类型调查与分析

对2009至2011年以来全市一般行政案件罚款金额结构及违法行为事实进行调查分析，结果表明：三年1000元罚款以下的案件所占比例最大，平均占55.37%，达到了一半以上，其次为1000～2000元的案件平均占25.14%，3000元以上罚款案件平均占不到20%，尤其5000元以上的较大案件平均仅占1.69%。说明小额罚款的案件为主，大案、要案很少。所办案件90%以上为经营未附有检疫证明动物、动物产品案件，案件来源95%以上为监督检查中发现，尤其在流通环节为主，还有一部分为上级移交，群众举报等。结果分析：执法中小额罚款的案件所占比例较大，重大案件比例很少，是与监管环节和违法行为的性质有关的。我们在监督执法的环节具有局限性，多数以动物、动物产品经营环节为主，大部分发现的违法行为是经营未附有检疫证明的案件，经营数量有限，而且是个人违法，依照法律法规处罚的额度有限。这些容易造成行政处罚就轻，远不能抵过违法行为带来的经济效益，达不到震慑效果，所以违法行为屡禁不止。这就要求我们在今后的监督执法中，克服监管局限性，侧重监管范围、对象统筹兼顾，合理规划针对饲养、诊疗、冷库、屠宰等各个环节的监管，强化违法行为的打击力度，是动物卫生监督执法的战略方向。

3 动物卫生监督执法办案风险点分析

在调查过程中，发现许多案件存在共性的问题，是动物卫生监督执法过程中容易出现的主要风险因素，需要特别关注。

3.1 执法程序不规范 个别执法人员对执法程序重视不够，特别是在程序的细节上存在瑕疵，急需完善和规范。

3.2 执法方法简单、陈旧 有的执法人员在执法过程中不讲究技巧和方式方法，说话语气、态度蛮横，导致管理相对人产生抵触情绪，使案件调查不能顺利开展。

3.3 案件的定性不准确 主要体现在对案由的构成要件不知道或一知半解，案件定性要素不全或者牵强附会。例如，判断是否经营的是染疫、疑似染疫或病死的动物产品没有统一的标准，有的经营未附有检疫证明案件定性为经营未经检疫或经营病死动物案件，容易引起诉讼。

3.4 调查取证不严谨、不规范 主要表现为证据收集不充分，证据个体之间没有关联性或者证据之间存在矛盾，证据链条不完整。证据综合推理结果存在歧义，甚至存在矛盾。如：当事人身份确认不清的，病死动物及动物产品的价格鉴定不清的，封存物品超过登记保存期限不作出处理决定或证据不固定及保存不当的现象时有发生。

3.5 自由裁量权使用不当 执法人员滥用自由裁量权，此种现象非常普遍，当事人意见较大，不能体现执法的严肃性。为此，我局根据市政府要求，特别制定了《动物卫生监督执法自由裁量权管理办法》，在全市动物卫生监督系统贯彻执行。

3.6 案件移送不及时 一是行政案件移送不及时，对查处的不属于本单位管辖的案件，不能及时移送相关单位和部门；二是对于可能涉嫌刑事违法的案件，没有及时移送司法机关，追究刑事责任。

3.7 执法文书及案卷使用和整理不规范。有的文书前后时间不一致，有的修改不规范。

3.8 案件类型不均衡 一是普通程序案件多，简易程序案件少，对较轻违法的案件不重视；二是流通领域案件较多，饲养、加工、动物诊疗环节案件较少，有些环节的执法案件基本没有；三是一般违法行为案件数量较多，大案、要案数量较少。由此可以看出个别监管环节存在死角和空白。

3.9 案件的执行程序不规范 一是没有按照规定实行罚缴分类；二是罚没物品没有按照法定程序处理；三是管理相对人详细信息不完整，或者当事人失踪，失去执行对象，造成执行中止或未决悬案。

以上风险因素都是在执法办案过程中容易出现的问题，也是导致行政处罚失去法律效力，甚至引起诉讼的最大风险点。另外，动物卫生监督执法机构改革不到位，主体不清，没有统一的着装，从某种意义上影响了整个行业的执法形象、威信和效果。所以，推行执法办案规范化、标准化、程序化、法制化及形象化建设是提升动物卫生监督工作效率及效力的主要手段。

4 风险控制措施和对策

4.1 完善法律法规保障及政策支持 将《动物防疫法》及配套法律法规中一些操作性不强、概念不清等盲区及一些违法行为处罚偏轻或无明确处罚规定的，作出相应的执法解释或及时进行修改。同时尽快出台《动物卫生监督管理办法》《动物卫生监督执法办案操作规程》等配套规章，提高法律法规贯彻执行的可操作性，切实保障基层工作人员有法可依，执法从严。

4.2 建立规范的动物卫生监督执法机构 一要按照《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》《农业部关于贯彻<国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见>的实施意见》文件要求推进机构改革，落实人员编制，工作经费，确立独立法人资格，逐渐实现统一着装，并开展基层动物卫生监督所（站）规范化建设；二要推进硬件建设。改善执法条件，加强网络化、信息化建设，完善检疫、监督执法、交通通讯等设备，改善办公条件，提高工作效率和质量；三要强化软件建设，规范法律文书的使用。

4.3 加强队伍建设，提高依法行政能力和水平 实践证明，执法人员素质的高低是执法水平和执法战斗力的决定因素。一是提高思想政治素质要以农业部制定的“六条禁令”为核心开展作风建设，树立全心全意为人民服务的公仆意识，责任意识，提高政治敏感度；二是提高执法能力和水平要举办相关法律法规及业务轮训、考核、竞赛、比武练兵，使之熟练掌握检疫技术，监督执法标准，办案程序，提高人员综合素质，切实做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，保证《动物防疫法》等法律法规执行完全到位，确保动物卫生监督执法工作高效有序开展。

4.4 推进执法规范化建设。推进执法由重管理、轻服务向管理与服务之中转变；由随意执法向规范执法转变；由刚性执法向柔性执法转变。一是建立健全八项执法制度（宽立案严销案、证据优化、处罚案件层级审批、案件合议会审、市县处罚案件管辖、执法期限严格控制、行政强制、执法档案管理），规范执法程序；二是完善三个执法机制（行政执法与刑事司法衔接机制、筹备成立畜牧水产治安室、完善内部执法衔接配合机制），提高执法效率；三是创新三个方面执法模式（行政执法信息化应用、延伸跨部门的执法协作、推行“说理式”行政处罚），与工商等部门建立市场环节协管协查机制，与公安部门建立案件查办移交机制，并加大与外地市畜牧部门的沟通协作，深入推进动物卫生监督执法规范化、标准化、程序化、法制化及形象化建设。

4.5 建立动物卫生监督目标责任制 针对动物卫生监督执法工作政策性强，涉及面广，工作对象复杂，只能搞好，不能出差错的情况，建立从上到下的目标责任约束机制，实行目标管理，对滥用职权、循私舞弊、违法办案、执法枉法、不履行职责等违法行为者，一经发现或举报，查实后从严处理，保持动物卫生监督执法队伍的纯洁性和执法的权威性，真正保障畜牧业健康发展。

4.6 加大宣传力度，增强依法诚信经营意识 坚持“五个面向”开展宣传，即：面向动物卫生监督执法队伍、面向党委政府领导、面向政府有关部门、面向管理相对人、面向全社会。一是利用服务交流、广播、报刊、标语、明白纸、培训班、会议等方式使相关法律法规、畜产品质量安全相关知识进入社会，深入人心，使守法经营及自我保护责任意识入村、入户、入场（厂），强化社会监督作用；二是加强与电视台、报社等新闻媒体的沟通联系，对典型经验、做法、事迹及典型案例等进行跟踪报道，提升部门社会影响力，营造打击违法行为的高压态势；三是积极向上级领导汇报，做好部门间协调沟通，多联系相关部门座谈，营造政府支持、部门协作、舆论强势的工作氛围。

[1]孙广忠，吴可嘉.动物卫生监督执法工作中存在的问题与对策[J].中国动物检疫，2010，27（12）：18-19