中国民航运输业行政垄断及其绩效的实证分析

李国政，彭红碧

一、问题的提出

民航运输业是国民经济的先导性产业，是国家现代化的重要标志和社会进步的重要窗口。从新中国成立一直到现阶段，我国民航运输业管理体制也经历了深刻的变革。在1980年之前，民航业隶属于空军管理，属于军事化行业。改革开放之后，在邓小平同志的指示下，民航业开始脱离空军，走上企业化道路。1984年，根据中央《关于经济体制改革的决定》，中国民航局开始拟定新一轮的民航业改革，1987年国务院批准了《民航系统管理体制方案和实施步骤报告》，民航系统基本打破了原政企不分、用行政和军事办法实行高度集中统一管理的单一部门体制，形成了政企分开，地区管理局与航空公司、机场分立的管理体制新格局，基本形成了适应国民经济发展和行业特性的行业体制与产业结构，初步建立了市场配置资源的机制，推动了民航运输业的良好发展。从2002年开始，民航运输业进行大规模的结构调整和战略重组，中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司宣告成立，同时对机场和空管系统也进行了改革，使民航实现了政企分离、政事分开，民航行业管理机构由过去大包大揽的大政府，转变为依法“有所为，有所不为”的有限责任政府。

由上可知，民航运输业管理体制的变迁反映了政府对其管制的逐步放松，是一个不断市场化的过程，明显的特征就是民航系统内各参与方的不断分权。但我们也要清醒地看到，虽然市场化运行是民航运输业的大势所趋，但对于这样一种关系国计民生和领空安全的特殊行业，放松管制总是一个缓慢和渐进的过程，政府规制部门对于民营资本的进入和航权资源的审批还有诸多限制，国有大型航空公司仍享有很大的垄断权力，并倾向于与政府规制部门联手构筑了一道坚韧的壁垒，阻止其他资本的进入［1］。民航运输业就其性质来讲，仍然是一种在自然垄断基础之上的行政垄断行业，是一种历史上形成的权力部门与垄断企业“合谋”的垄断［2］。正是由于行政权力的介入，竞争机制受到压制，资源配置的市场作用被弱化，同时还会引起腐败。因此，反行政垄断应该成为其重点所在［2］。

对航空运输业的行政垄断及其绩效进行定性尤其是定量分析的文献尚付阙如，本文拟对此做一尝试。

二、中国民航运输业的行业性行政垄断特征

有学者按照垄断强度的不同，将行政垄断的制度组合分为3类：强行政与弱市场；适度行政与适度市场；弱行政与强市场。笔者认为民航运输业具备强行政垄断与弱市场竞争的特征。

（一）制度因素

民航运输业是国民经济的重要产业，在市场准入、航线审批、航班资源配置以及人事任免等环节上，政府规制部门拥有绝对的话语权。

第一，主管部门的设置及其权限。我国民航运输业的主管部门是中国民航局以及各地的地方管理局。其中，在批准航空公司进入民航运输市场以及航权资源的配置方面，民航局以及地区管理局起着举足轻重的作用。以对航空公司的运营有着至关重要影响的航班时刻资源为例，我国的航班时刻资源配置主要采用的是IATA模式，即行政配给模式，建立了“政府管理为主，多方参与”的航班时刻管理机制，主要由中国民航局和空中交通管理局制定编排。航空公司首先要申请航班时刻，空管局确定机场容量，协调航班时刻的分配，最后上报给民航局以审批。

第二，市场进入壁垒。由于民航运输业是典型的自然垄断基础上的行政垄断行业，同时又是资金、技术密集型产业，具有很强的制度进入壁垒。虽然对于新航空公司的成立审批，中国民航局的政策已经有所放松，但对于航空公司的成立具有很高的硬性要求。根据《民航法》规定，只有符合国家规定的适应保证飞行安全要求的航空器，具有必备的依法取得航空执照的飞行人员，最低限额的资本以及规定的其他条件，方可从事民航运输服务。另外，由行业供给技术特点和市场需求偏好特点所形成的经济性障碍也成为民航运输市场的重要进入壁垒。同时，已取得市场主导地位的航空公司会设置种种障碍，限制乃至制止新进入市场者的竞争行为，确保自身的垄断地位。

第三，价格管制。民航运输服务的价格应该由服务的需求和供给来决定，在一个完全竞争市场中，二者的均衡即是价格的确定。但中国的民航运输市场是一个带有特殊性质的垄断竞争市场，易于形成价格联盟，同时又与政府规制部门有着紧密联系，航空公司虽然具有机票定价权，但也受制于政府指导之下，是一种指导定价，完全放开政府对于机票的价格管制，尚待时日。

第四，“旋转门”现象。这主要是指行业主管部门与行业之间的人员相互流动的一种现象。中国民航局的主要领导都有过大型国有航空公司任职的经历，反之亦然。这加强了二者的联系，加固了民航运输市场进入壁垒，强化了行政垄断。

（二）市场结构

中国民航业管理体制的变革实质上也是市场不断放开，市场结构不断优化的过程。1987年中国民航开始迈出政企分开的重要一步，2002年民航改革重组走出了实质性的一步，6大航空集团成立。民航总局作为国务院主管全国民航事务的直属机构，不再代行对6大集团公司和下发机场的国有资产所有者职能，主要承担民用航空的安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面的职能。2005年民航总局发布《国内投资民用航空业规定（试行）》，鼓励民营资本进入国内航空运输市场，奥凯、春秋、吉祥等13家民营航空公司先后成立并投入运营，并对国有航空公司形成了一定冲击。但一个明显的问题是，虽然民航运输市场的管制不断放松，但其自然垄断和行政垄断的本质属性并未改变，大型国有航空公司与规制部门的关系并未出现明显的松动，民营资本仍步履维艰，甚至破产（例如前两年的东星航空公司的破产以及奥凯航空公司的停飞。值得玩味的是，正当东星因为负债5亿而被判死刑之际，巨亏139亿的东航正在春风得意的收购上海航空）。而主要国有航空公司仍占据着市场主导地位（如表1），以产权集中度和市场集中度来反映民航运输市场的市场结构，产权集中度以国有航空公司运输周转量占全部总周转量的比重表示，市场集中度以前4位航空公司的业务收入的市场占有率计算而得。可以看出，近年来，随着民航运输市场化的推进，市场集中度和产权集中度均在不断的降低，民营资本的介入是明显的，但也要看到，中国民航运输市场仍然是少数几个大型运输企业占据着主导地位，国有资本的比重仍然占据着绝对优势，需要进一步放松管制，加大市场化改革力度。

表1 2004-2010年我国民航运输业市场结构状况

（三）企业行为

第一，定价行为。随着市场化改革的不断推进，政府对民航运输业的管制有所松动的情况下，民航机票价格由以前的民航总局制定过渡为航空公司自行决定，但要受到政府的指导与监督，也就是说，政府确定基准价格和浮动幅度，航空公司在此范围内确定票价。价格竞争是市场竞争的主要手段之一，1997年的机票价格战、1999年的机票禁折和次年的 “航线联营”等，都在一定程度上反映了价格竞争的激烈性。航空公司的定价行为会受到其他航空公司价格变动的影响。一般来说，在高集中度的航线上，由于航空公司的权力垄断，一般不会采取大幅度折扣［3］，而对于集中度较低的航线来说，消费者或许会享受到低折扣机票。对于民营航空公司来说，如果其要获取一定的市场份额从而改善与国有航空公司的竞争态势时，必须要考虑其价格因素和航线的选择。

第二，兼并重组。我国民航企业的自身实力和竞争格局尚未达到最优化状态，面对日益激烈的行业内和行业外的竞争，并购重组是增强其市场竞争力的重要途径。事实上，伴随着我国民航业市场化的过程，不断上演着民航企业的并购重组。在2002年的合并大潮中，中国国际航空公司联合了中国航空总公司和中国西南航空公司，组建中国航空集团公司；中国东方航空集团公司兼并中国西北航空公司，联合中国云南航空公司，组建成中国东方航空集团公司；以中国南方航空集团公司为主体，联合北方航空公司和新疆航空公司，组建成中国南方航空集团公司。2010年，东方航空并购上海航空，国航并购深圳航空，继续强化了其市场主导地位，在此之间，海南航空也不断进行并购甚至将触角伸向海外。航空企业的不断并购在进一步整合市场资源的同时，也扩大了大型国企的竞争权力，使民航业竞争向更深层次发展，而民营企业要想取得竞争的有利地位，极为困难。

第三，提供服务。服务竞争包括增加营销及服务网点，安排更为合适的航班时刻以及提供更加完善的的联航服务等。从价格、网络、服务等深层次上开拓市场。民营航空公司如果要扩大市场份额，提升竞争力，就必须在服务行为上有所突破，提供差异化服务，以弥补自身在硬件建设上的缺陷。

第四，限制进入。产业内原有企业为保持其在市场上的垄断地位，会本能地设置一系列的战略进入障碍，而垄断企业与政府的紧密关系，使得政府在采取扶持民营经济发展政策的同时，也会适当向国有资本倾斜，为维持这种潜在的联盟关系，这就为民营航空公司的发展增添了不少困难。例如在航权资源的配置上，当某个大型国营航空公司取得了某条黄金航线或者黄金航班的经营权时，会本能地采取努力“劝说”政府管制部门限制其它航空公司的进入，从而保证该企业在此航线上从事垄断性经营，这种行为扭曲了市场竞争机制，不仅造成了航权资源的闲置浪费，也会使政府通过设租和寻租行为，滋生腐败。

（四）中国民航运输业特征

通过对中国民航运输业的制度因素、市场结构以及企业行为的描述分析和实证分析可知，中国民航运输业是一个具有较高的行政管理和生产经营集中度的行业，进入壁垒较高；航权资源配置以行政手段为主；虽然不像电力、烟草等行业的高度垄断，但占据市场主导权的却是为数不多的寡头型企业，民营资本面临着不小的困难，市场集中度和产权集中度较高，市场机制有待充分发挥。

三、中国民航运输业行政垄断的绩效分析

（一）中国民航运输业总体生产效率

一般而言，产业或企业利润率与产业集中度和市场份额存在着正相关的关系［4］，但行业性行政垄断会在一定程度上阻碍行业生产效率的提升，也几乎得到了经济学界的公认，不少学者对中国若干行业的实证分析已经证明了这点。本文基于既有研究成果，分析行政垄断对民航运输业的影响，主要运用数据包络分析方法（DEA）对2000-2010年民航运输业的生产效率进行测算，其是一个对多投入、多产出的多个决策单元的效率评价方法，它可以利用线性规划技术合理地解决具有不同量纲的同类决策单元之间的绩效比较评价问题。根据民航业实际情况，选用的投入指标主要是民航运输业固定资产投资以及从业人数，产出指标主要是运输飞机数以及客货总周转量（见表2和图1）。从表2可知，我国民航运输业综合效率、纯技术效率以及规模效率这三项生产效率的分解呈不断上升趋势，但就这10年左右的平均值来说，综合效率和规模效率并不是太高，纯技术效率比规模效率要高，这说明我国民航运输业的生产效率的提高，技术进步要大于规模因素。从图1可以看出，我国民航运输业生产效率的显著拐点是在2002年，规模效率和综合效率明显提升，这是因为2002年是民航业内具有里程碑意义的一年，这一年民航6大航空集团通过合并重组而诞生，新成立的大型航空公司规模效应明显增强，而近两年随着国内一些局部性的并购行为，如东方航空合并上海航空，整个行业的规模效率也呈现了上升势头。

表2 2000-2010年民航运输业生产效率

图1 2000-2010年民航运输业生产效率及其趋势

（二）中国民航运输业生产效率的目标值分析

对于民航运输业生产效率目标值分析主要分为投入目标值和产出目标值，投入目标主要反映的是资源的拥挤程度，产出目标反映的是资源的利用程度。根据DEAP2.1计算出来的投入目标值与实际投入进行比较，所得的差值是指其要达到目标值需要的改进空间。同理，实际产出值与目标产出值之间的差值，是既定投入水平下产出改进的空间 （见表3和表4）从投入导向来看，近5年来，民航业固定资产投资以年均16%的速度增长，投资规模较大，与笔者测算的目标值相比，要高出4到7个百分点，存在一定程度的资源拥挤，但很微量，这说明近几年我国民航业实际固定资产投资与所需要的投资额基本相符。从民航从业人数上来看，近5年来，其从业人员稳中有升，幅度不是太大，但与我国测算的目标值相比有一定的差距，这说明随着民航业的大发展，目前的劳动力数量尚不能完全满足其需求，民航业仍有进一步吸纳劳动力就业的空间。再来看产出导向，近5年来，民航运输总周转量呈不断上升势头，年均增速12%，但与笔者测算的目标值之间尚有一定差距，大约有10到16个百分点，这说明我国民航运输的潜力尚未完全释放，还有许多因素制约着我国民航业发展。从机场起降架次上来看，我国民航机场的利用率也有进一步提升的余地。近年来，虽然国内机场的基础设施建设不断加快，但航空公司的航线配置却没有相应比例的增加，目前国内航空客流仍高度集中于京沪穗三大枢纽机场及少数骨干航线，中小机场利用率不足，大多处于亏损状态，道长度、停机坪和航站楼面积为机场的不变投入要素其效率还有较大的提升空间，绝大部分机场规模效率都处于报酬递增区域［5］。

表3 民航运输业投入导向的目标值与实际值

表4 民航运输业产出导向的目标值与实际值

四、结论与建议

一般来说，在市场经济运行的框架下，行业性行政垄断在资源配置效率方面会造成一定的损失［3］。通过对中国民航运输业的行业特征及其运行绩效分析，也印证了这一论点。从行业特征上来看，运用ISCP分析框架，笔者认为民航运输业是一个特殊性质的垄断竞争行业，且具有典型的行政垄断特征；从绩效上来说，无论是总体生产效率，还是投入与产出目标值与实际值的差距，都可以看出当前我国民航运输业的行政垄断确实造成了一定经济效率的损失，同时也存在着很大的帕累托改进空间。笔者认为，提高民航运输业的运营效率，需要从以下几方面着手：

第一，进一步放松市场管制，优化产权资本结构。要逐步降低民航运输市场壁垒，允许更多的民营资本介入到运输市场当中，构建众多的民航运输市场潜在的竞争者，以防止一支独大的局面；同时，有条件地引导民营资本参与国营资本当中，适当引入国际资本。

第二，完善民航运输结构，提高利用率。大力发展支线航空，加强区域间民航运输的协调发展，尤其是中西部地区的机场建设，加大机场的基础设施建设，进一步提升现有机场的服务功能，在容量一定的情况下，提高其利用率。优化航班时刻资源配置，坚持航班时刻资源分配透明化，最大限度避免寻租行为的发生，积极调整既有的航班时刻，减少闲置无用的航班航线，增加需求量较大的航班航线。

第三，壮大民航运输规模，整合现有资源。一般来说，民航运输业是一个典型的具有规模经济的行业，但中国民航业的规模经济性尚未充分发挥，甚至存在规模不经济的现象。这当中既有体制、管理、历史等内在因素，也有市场需求等外在因素的影响［6］，这就需要整合现有资源，尤其对于航空公司来说，不仅要做大，更要做强，完善民航运输体制，理顺民航运输机制，提高民航运输管理水平，进一步释放我国民航规模经济性。

第四，规范运输市场和竞争行为。政府管制部门应规范航空公司之间的竞争行为，促进良性竞争，制止恶性竞争，加强销售代理市场、机票以及包机行为等的监管力度。

[1]王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京：商务印书馆，2001：149.

[2]陈学云、江可申.航空运输业规制放松与反行政垄断：基于自然垄断的强度分析[J].中国工业经济，2008（6）.

[3]肖俊极、唐昕.中国民航业价格竞争实证分析[J].南开经济研究，2009（2）.

[4]陈志广.是垄断还是效率：基于中国制造业的实证研究[J].管理世界，2004（12）.

[5]曾小舟、江可申、唐笑笑.基于DEA方法的我国机场不变生产要素的利用率分析[J].价格月刊，2010（4）.

[6]于良春，姚丽.中国民航业的规模经济效益及相关产业组织政策分析[J].产业经济研究，2006（2）.