法律视角下的加油站用地管理研究

摘要：加油站用地属限制供地类项目，取之不易，管理亦难，本文从土地的法律属性和加油站的特殊性分析入手，以法律视角审视加油站用地中存在的问题并结合实践有针对性的提出规范管理和风险防控的思路。

关键词：加油站；用地；法律视角；管理

中图分类号：TU249.6文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）03-0-02

加油站的地理位置在某种程度上决定其经济效益，土地是加油站的基础和根本，各大石油公司抢摊布局，开展加油站网点之争，最根本的就是土地之争。由于经营危险化学品的特性，加油站的建造受到国家严格控制，其用地取得在当今趋紧的土地管理政策下越趋困难，另一方面，加油站存量用地由于历史原因存在较多的管理问题亟待理顺和规范。从法律视角看，加油站用地的取得和存量管理需要做到合法合规、权属清晰、手续完备、管理规范、风险可控。

一、加油站用地的特殊性和用地现状

加油站用地属于《土地利用现状分类》中商服用地类的批发零售用地，不属于人们通常认为的国家重点扶持的公共基础设施建设项目用地。由于加油站本身的特殊性，其用地也受到较多的政策限制。根据国土资发[2002]229号《关于切实加强加油站用地管理的通知》规定，加油站用地自该通知下发之日(2002年7月19日)起列入限制供地类项目，一律实行有偿使用，并按规定实行招标、拍卖。这意味着，加油站用地通过行政划拨、协议出让方式取得已成为历史。加油站用地的门槛越来越高，根据上述通知，“凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格、不符合城区和公路沿线加油站发展布局规划的，不得批准供地”，要取得加油站用地，不仅企业自己要有经营资质，还得政府方面有规划，在规划之外通过其他渠道取得用地已几无可能。随着全国性的建设用地紧张，各地列入加油站选址规划的用地也越趋紧张，这与招拍挂制度的结合，使得加油站用地的成本暴涨，如今几千万元取得一座加油站用地已不是稀罕事，而且许多城市特别是一线城市的城区已基本没有供地用于建造加油站。于是，国内石油巨头将目标瞄準现有存量社会加油站，大打加油站网点收购争夺战。而在石油巨头内部，由于历史原因，加油站用地性质存在多种形式，除了国有出让地外，还有原来的国有划拨地、授权经营地，有在网点收购或者与农村集体经济组织联营过程中形成的的集体建设用地，甚至因用地缺乏，许多加油站用地系向他人租赁所得，每年缴纳租赁费。由于土地本身很强的政策性和明显的法律属性，不管是新建加油站用地的取得，网点收购还是加油站存量用地的管理，都涉及较多的法律问题。

二、加油站用地中存在的法律问题

1.加油站用地涉及的法律法规。我国现行土地管理主要有三大法律制度即土地权属制度、土地用途管制制度、土地有偿获得制度，土地管理方面的法律法规较多，就加油站用地而言，涉及《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及国土资源部颁布的诸如《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《关于切实加强加油站用地管理的通知》等一系列规定和通知。

2.加油站用地存在的问题。主要体现在：一是用地手续不完备。企业未经批准，未履行全部手续或者办理明显有瑕疵的手续即占用土地建造加油站，未按照土地出让合同履约等。二是用地性质违规。因无法拿到商服用地，企业可能会占用工业、教育科技文化用地建造加油站，对于城乡结合部、城郊和农村地区，为了抢占市口，企业也可能会违规租用农村集体土地建造加油站，从而违反《土地管理法》第63条中 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设” 的规定。以上一和二的不当行为可能带来行政处罚、停业整顿、收回土地、甚至吊销营业执照等严重的法律后果。三是权属登记不规范。存量用地权属登记不规范带来内部管理风险，比如加油站土地无证问题，加油站收购后土地权证未及时进行变更，联营站土地作价入股方未将土地证转移登记到联营站名下，因企业变革等历史原因加油站土地权证登记名称与加油站现有工商名称不一致问题等等，在不动产物权实行权属登记，不登记不发生物权效力的法律制度下，以上这些登记不规范的问题会带来土地权利主体缺位，物权瑕疵，影响物权权利行使，甚至带来企业资产损失和其他经济损失的风险。四是承租用地管理不到位，承租他人土地用于经营加油站，因土地无证，划拨地出租未经批准，农用地、集体建设用地出租，出租人违规用地，违章搭建，未办理租赁备案，未取得房地产租赁他项权证、租赁合同约定不明等问题带来工商年检通不过、失去经营网点、引起纠纷诉讼、造成经济损失等风险。

三、加油站用地规范管理与风险防控

1.新增用地管理。新增用地管理的原则是手续齐全规范、避免违法用地。加油站新增用地主要有两种方式：通过招拍挂和通过加油站股权收购。

(1)招拍挂方式。以这种方式取得加油站建设用地，企业一般可以通过以下流程办理：先查阅欲建加油站所在市、县的土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和建设用地使用权出让年度计划，从当地土地管理部门公开信息渠道获取土地招拍挂信息，有意向的持有关法律文件向当地土地管理交易中心提出书面申请，参与土地的招拍挂活动，竞买成功后，签订成交确认书，付清成交价款，之后办理土地预审、规划审查、项目立案审查、环评等手续，经企业法律事务部门审核后签订土地使用权出让合同，最后进行土地使用权初始登记。该种方式中，土地使用证是权属证明也是最终目标，务必尽快办理，凭此证方可办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证与建设工程施工许可证等加油站建设相关手续。

(2)股权收购方式。加油站所有资产含土地和房产一同收购，使加油站土地使用权收归己有。该种方式下会遇到较多的法律风险，比如转让方主体不合格，未经共有人同意出让共有资产，加油站房地产已被抵押而无法过户，土地房产没有产权证，建设手续不全，存在违规用地和违章建筑，转让方隐匿加油站面临拆迁信息等。作为收购方应采取如下措施应对风险：

一是在收购前进行全面的尽职调查，发现以上问题及时采取应对办法。比如发现关于抵押问题，须由加油站产权人做出无抵押承诺或解除抵押承诺，在发现加油站资产已被抵押的情况下，可视具体情况要求先期解除抵押，或在合同中具体约定解除抵押的方式、步骤。又如加油站违规用地，转让方采用签订土地租赁合同形式占用集体土地的，应在收购合同中，明确约定由转让方负责将该加油站的土地办理为国有出让性质和商业用途，并过户到合同约定的使用人名下。加油站占用集体土地又不能办理国有出让手续的，必须具有政府部门批准的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑施工许可证》等其他行政审批文件，才能降低风险损害发生的可能性。

二是尽快办理土地房产过户手续。加油站股权收购，价值比重最大的实际上就是土地和房产，而加油机、油罐等固定资产价值与其相比简直不值一提。收购后，若土地不是登记在加油站名下的，企业尽快到房地产交易中心办理房地产过户手续，并移交涉及土地房产的各类档案资料。如未及时办理，将来一旦土地房产发生巨额增值，原转让方可能会反悔当初收购协议，致使双方发生法律纠纷。

2.存量用地管理。存量用地管理的原则是做到权属清晰、登记规范、使用科学。加油站存量用地主要有自有、联营、承租三种方式。

(1)自有土地。自有土地有划拨、授权经营、出让三种。划拨土地按照法律规定未经批准不得出租、抵押、转让，企业应注意因加油站歇业或关闭后，若加油站土地是划拨地的，未经土地管理部门批准不得随意处置，否则违法。授权经营地是国家将原划拨地经评估按评估价转增国家资本金后授权给国有控股公司使用的土地，注意授权经营地只能按照指定用途使用或出租给指定对象，企业无处置权，经批准同意转让的需补交出让金。出让地是企业向市、县土地管理部门缴纳土地出让金后取得的一定期限内使用并可以自行转让使用权的土地。由于其具有最完整的权利，流通性好，对企业来来说最受欢迎也最容易管理，有条件的企业可以将原有划拨地通过某种方式缴纳出让金后变为自有出让地。目前石油企业自有出让地由于历史原因存在登记不规范的问题，主要有：

一是以前加油站整体收购后未及时办理土地权利人转移登记，致使土地权利人至今仍登记在被收购加油站的母体企业名下。这种情况风险在于，首先法律上只认可权证上的登记人为该土地权利人，造成收购方物权权利主体缺位，可能影响应有权利的行使，如转让方实体被消灭，更加难以办理权利人转移。其次，名义上的权利人可能会在实际权利人不知情的情况下将该土地及房产作抵押，若抵押人破产或被第三人行使抵押权等均可能造成该土地及房产被司法机关强制执行，影响加油站正常经营和权利主张，甚至可能造成地块损失。再次是转让方因觊觎这些年土地大幅增值，可能以土地登记权利人的名义，通过诉讼方式主张退还收购款收回土地。最后如遇政府征收该土地上的房屋，收购方需要以房地产登记权利人名义或在其配合下才能获得赔偿，在谈判中处于被动。对这种问题的解决思路是尽快补办过户手续，当然可能涉及土地增值税、契税、评估费等高额费用，如转让方不愿配合过户或无法补办，可以协商采取订立协议的方式明确土地的实际权属，从债权层面降低物权风险。

二是土地房产没有权证。这种情况下，把该房地产作为注册地的企业需要办理营业期限续展、加油站开设非油业务办理相关证照、实施企业更名等事项时，可能因无法提供房地产权属证明被政府部门拒绝受理。如遇政府征收时，也可能因为无证遇到相关障碍。解决的思路是尽快分析原因，取得权属证明，问题较大的可以委托专业中介机构办理。

三是由于企业变革，土地登记名称与加油站现有工商登记名称不一致，这种情况下法律风险较小，因土地登记名称下的企业要么是现石油企业的一致行动人，要么在企业变革中已经注销，但是如果要规范登记，使土地登记名称统一到工商名称上来，需要查明两者间的关系，视是否变更关系，股东是否有变化等不同而区分是变更登记还是转移登记。登记方式的不同可能涉及差额巨大的税费。

(2)联营。联营方以土地房产作价入股与石油公司成立加油站，按照《公司法》规定，该土地房产属于联营企业资产，应当将该土地房产过户到联营体名下，但现有联营加油站中，存在较多未过户的情况，可能带来权益不清，出资不实，土地方擅自处分该土地房产等风险，建议协商联营对方补办过户手续，但因近年来土地增值巨大，联营方考虑自己利益可能会不同意，则建议以签订协议的方式明确土地房产的实际权属，从债权层面降低物权风险。

(3)承租。加油站承租土地对于石油企业来说既无奈、又有不確定性和一定的风险。租赁土地的主动权在出租人手里，租金上涨，不再续租，提前结束租赁合同等会给承租人带来不确定性，而出租人出现前文所述无土地房产权证等问题带来管理风险和经营风险。特别是在工商登记政策收紧的情况下，以承租土地的地址为加油站注册地的，在该加油站办理营业期限续期等工商手续时，因无法提供他方的房地产权属证明，工商部门可能会拒绝受理。对于加油站承租地管理，建议一是对出租人开展尽职调查，确定出租人主体合格，租赁标的合法合规。二是加强租赁合同管理，将可能遇到的风险通过合同约定来化解，比如为了固定较长的租赁期限，有些企业签订30年的租赁合同，但根据《合同法》租赁合同分则规定租赁期限最长为20年，后面10年无法受到法律保护，建议通过再签一份租期为10年的合同，租赁期限从前份20年的合同结束之日起计算的方法解决租35年的问题，保证了加油站经营的连续性。二是完善租赁手续和相关文件，加油站应当向出租人索取土地权属证明复印留存，或到土地房产交易中心调阅权属信息。租赁事项应当备案，并办理土地使用权出租他项权利登记，取得租赁他项权利证书，维护承租人权益。

参考文献：

[1]中华人民共和国土地管理法[M].北京:中国法制出版社,2005.

[2]中国石化销售企业土地管理实用手册[M].北京:中国石化出版社,2010.

[3]王文君.加油站建设项目土地取得的法律视角[J].中国石化,2011(04).

作者简介：卢海锋（1979-），律师资格、全国企业法律顾问、中国土地估价师、中国房地产估价师、全国房地产经纪人，从事企业法务与房地产管理方向研究。