关于建设国家煤炭应急储备体系的思考与建议

文/兰本军

关于建设国家煤炭应急储备体系的思考与建议

文/兰本军

我国是一个煤炭资源相对丰富的国家，煤炭在我国的一次能源消费中占近70％的比重，在国民经济发展和人民生活中具有举足轻重的地位。一旦煤炭供应紧张，或者出现短缺，就会给国民经济发展和人民生活带来严重影响，甚至危及社会安定。因此，保证煤炭供应平稳成为需要关注的重大问题之一。

通过对影响煤炭供应的因素及其发展趋势入手进行分析，对2009～2010年冬季的煤炭供应紧张及应对经验进行探讨，对进一步建立和完善国家煤炭应急储备体系提出政策建议。

一、影响煤炭供应的因素及其发展趋势

1.交通运输

我国煤炭资源主要分布在中西部，而消费地却主要集中在东南部，北煤南运、西煤东输是基本的运输格局，加之我国国土辽阔，煤炭运距绵长，交通运输始终是影响煤炭供应的非常重要的因素，常常会成为制约煤炭供应的瓶颈。其他因素对煤炭供应的影响也往往通过交通运输的紧张表现出来。

今后一个时期，煤炭运力将处于相对偏紧但逐渐放缓的状态。近期，铁路运力还将比较紧张，但由于湖南、湖北等缺煤省份加大了利用水运的力度，有效弥补了铁路运力的不足，保证了煤炭供需的基本平衡。近年来，随着更多的铁路新线投入运营，特别是煤炭专线的完工，煤炭运输的紧张状况将大大得到缓解。根据国家煤炭“十二五”发展规划，到2015年全国煤炭铁路运输需求26亿吨。考虑铁路、港口、生产消费等环节的不均衡性，需要铁路运力28～30亿吨，可基本满足煤炭运输需要。水运方面，到2015年，北方港口海运一次下水量7.5亿吨。考虑铁路、港口、生产消费等环节的不均衡性，需下水能力8亿吨，交通运输规划煤炭装船能力8.3亿吨，可适应煤炭下水需要。

2.宏观经济波动

一旦经济发展速度过快，作为推动国民经济发展的主要动力的煤炭供应，常常会显得力不从心。在过去的30多年里，除少数年份外，我国经济一直处于快速发展的时期，由于能源消费超前系数的影响，煤炭供应大多数时间都处于偏紧的状态。加上铁路、公路等基础设施发展相对滞后，一些缺少煤炭资源，主要依靠外购，而经济发展相对较快的地区，常常因为运力紧张、煤炭供应不足而出现拉闸限电的现象，影响经济发展潜能的发挥。

当然，在经济发展速度放缓的时候，也会出现煤炭供应过多、库存过高的情况。近期以来，煤炭行业及与煤炭相关企业就正在经受着煤炭库存过高的痛苦。由于国家宏观调控措施效果显现，经济发展速度放缓，煤炭市场也持续疲软，煤炭需求企业、港口的煤炭库存不断攀升。6月初，全国重点电厂的平均库存达到27天用量，远超发改委规定的15天用量库存水平。

从国家经济发展的指导思想看，我国经济“十二五”期间乃至以后将进入以结构调整为主线的经济发展时期，经济发展速度将比过去的高速增长阶段有所放缓。总体上看，过去高增长时期经常出现高峰时期煤炭供应短缺和拉闸限电现象将会进一步缓和。

3.煤炭产能

过去我国因为煤炭生产装备水平落后，煤炭产能跟不上经济发展的需要，造成供不应求的局面。近年来由于我国煤炭开采装备技术水平的大幅提高，以及煤炭工业投资规模的持续增长，煤炭供给能力稳步提升，过去由于开采能力不足而造成的煤炭供给不足已经大大缓和。而且随着碳减排压力的增大，对煤炭的需求也会有所抑制。“十二五”期间，煤炭产能的增长完全能够满足煤炭需求的增长。

4.天气、地质等自然灾害

煤炭供应短缺，大范围雨雪天气也是重要的影响因素。雨雪天气灾害不只影响到煤炭的运输，也影响到其他物资的运输，会对国民经济和人民生活造成全方位的影响，往往会造成公路、铁路等运输系统的全面紧张，尤以对电煤短缺的影响最为严重。而地震等地质灾害由于影响范围相对较小，一般不会对煤炭运输造成太大影响。

上述影响因素中，对煤炭供应影响最为突然、最为严重、时间最长的因素就是天气等自然灾害。而自然灾害因素中，比较地震、长时间大范围的降雨以及大范围雨雪冰冻灾害三者，又以长时间、大范围的雨雪冰冻灾害为最。下面以2009～2010年冬季雨雪冰冻灾害为例来分析其对煤炭供应的影响。

二、2009～2010年冬季雨雪冰冻灾害对煤炭供应的影响及应对

1.灾害分析

2009～2010年冬季长期低温雨雪冰冻灾害对我国煤炭供应带来严重影响，其过程大致如下：最初是2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山东等地普降暴雪，局部地区甚至是百年一遇，影响了这些地区的铁路和公路运行，进而波及华中、华东、京津冀地区的煤炭供应；接着是2010年1月1日至6日我国大部分地区遭受寒潮袭击，雨雪冰冻天气进一步加剧，华中地区煤炭供应受到影响；2010年1月20日前后，由于长期低温寒流，北方海冰灾害（30年同期最为严重）导致港口封航，煤炭运输船无法靠港，华东、华南地区的煤炭供应受到影响。

综合分析，在此期间有三重因素造成煤炭供应的紧张：一是由于长时间的低温天气，供暖需求扩大了电力和煤炭的需求；二是雨雪冰冻天气影响了铁路和水运使煤炭运输受阻；三是春节期间客运挤占了货运的运力。

由于上述因素的共同作用，大部分直供电厂煤炭库存急剧下降，低于国家发改委规定的15天存量，部分地区库存低于7天的警戒线，安徽省的直供电厂平均库存可用天数只有3天，拉闸限电的范围不断扩大。煤炭价格也随之攀升，大部分地区煤炭价格每吨比灾前上涨100元，局部地区煤炭价格每吨上涨达200元。

灾害发生后，国务院及有关部委给予高度重视，2010年1月10日，铁道部、交通部相继开始组织煤炭紧急抢运。经过一系列紧锣密鼓的部署，煤炭抢运工作取到了显著成效，全国直供电厂存煤2728万吨，比抢运前增加528万吨，平均库存可用天数达到11天，比抢运前增加2天。

2.应对启示

一是灾害发生突然且影响时间较长。从2009年11月9日至12日，北京、河北、山西、河南、山东等地发生暴雪，到2010年1月1日至6日中国大部分地区受寒潮袭击，大部分地区降下大雪，部分地区出现30年一遇最低气温，时间长达50多天，北方海冰灾害导致港口封航。在极端天气长时间影响下会大范围影响交通运输，导致煤炭等物资供应紧张。

二是受灾范围广。此次灾害的范围很大，呈现出明显的区域性特点，先是华北发生大范围雪灾后，华中地区电煤库存告急，稍晚是由于北方港口受雪冰封航而影响华东地区的煤炭供应。

三是必须多部门联动才能应对。此次灾害发生后，从最高领导层国务院到各部委都参与到应对行动当中，国务院、国家发改委在第一时间发出预警通知，经过铁道和交通运输主管部门部署和安排，煤炭抢运工作才得以进展顺利。

2009～2010年冬季雨雪冰冻灾害发生后，应对突发事件造成的煤炭供应短缺成为政府和有关研究机构共同关注的问题。2012年5月和2012年9月，国家发改委和财政部相继下发了《国家煤炭应急储备管理暂行办法》《国家煤炭应急储备财务管理暂行办法》，国家煤炭应急储备纳入法制化、规范化管理的轨道。

三、对建立国家煤炭应急储备的几点建议

国家煤炭应急储备工作十分复杂，既涉及国家发改委、财政部、交通部、铁道部等多个部门，也涉及煤矿、港口、电厂、交通运输等多个行业的众多企业，更涉及采购、运输储备等多个环节。从2009～2010年冬季雨雪冰冻灾害的严重影响和煤炭抢运工作经验教训来看，要达到有效储备和及时应对突发事件的目的，保证煤炭的平稳供应，就必须建立和完善煤炭应急保障体系，做到权责明确、组织严密、反应及时、应对有力。

l.进一步完善煤炭应急储备的有关法律法规，落实有关各方的责任和义务

要大力宣传《中华人民共和国突发事件应对法》《国家煤炭应急储备管理暂行办法》等法律法规，使煤矿、电力企业、运输企业等煤炭供应链上的有关各方明确自身所承担的责任和义务。特别是要让有关各方明白，在发生突发事件、煤炭供应短缺时，承担起煤炭供应的职责不仅是一种经济责任，更是一项严肃的政治任务。

2.建立从中央有关部委到企业的严密的煤炭应急储备组织体系，以提高应急响应速度

煤炭从煤矿到电力企业，环节很多，涉及多个利益主体，其中包括承储企业、铁路局、港口、船公司、海事部门、质检机构、用煤企业等，组织协调工作量很大，专业性很强。这需要从国家发改委、财政部、交通运输部和铁道部以及煤炭供应链上的所有企业形成一个严密的组织体系，明确各自的职责和行动方案，在突发事件发生时能够及时应对。

运力保障程度及运输组织煤炭应急保障的中心工作。就铁道系统而言，目前仍然是政企一体化的体制，在发生突发事件时可以通过一纸命令完成应急动员，并提出强有力的应对措施。但就水路和公路系统来说，权力已经分散到各个企业当中，除中央和各省所属的大型水运企业外，各个企业自成一体，互不相属，需要更为强有力的组织，才把它们纳入到煤炭应急保障体系之中。因此，必须设计运力应急保障预案，做好应急运力的组织或协调，建立应急运力保障体系，平时统一管理，应急时期统一调度，确保在应急状态下这些运力能够“调得动、用得上”。

3.建立国家煤炭应急储备管理信息系统，对煤炭应急储备进行有效监控，对突发事件进行快速预警

建立统一的国家煤炭应急储备管理信息系统，为政府各有关部门和有关企业提供快速便捷的沟通平台，是对煤炭应急储备状况进行实时管控的最有效的办法，可以实现应急储备信息的透明，消除管理盲点，保证信息的“及时性、真实性和准确性”，满足国家相关部门对煤炭应急储备的管理需要。其中，发改委和财政部可通过国家煤炭应急储备管理信息系统及时、准确地了解全国煤炭应急储备情况，做出收储和动用决策；煤炭工业协会和国家电网公司可利用信息平台，按照《办法》要求，依据搜集、汇总的电煤生产、消耗、库存信息，提出收储和动用建议；省人民政府相关部门可利用信息平台了解应急保供相关信息，协助领导科学决策，提出动用申请；承储企业和承储点也可依靠信息系统实现对储备煤炭的科学、精细管理，落实国家煤炭应急储备现场管理等工作任务。

特别是有突发事件时，可通过信息平台在第一时间进行预警和动员，并采取相应的方案和措施。

4.建立社会化的煤炭应急储备网络，通过联合库存实现联合保供，提高煤炭应急储备的效率

《煤炭工业发展“十二五”规划》提出要“加快建立全国煤炭应急储备体系，提高应急保障能力”。将更多符合条件的港口、煤炭枢纽地企业纳入到煤炭应急保障体系当中建立联合库存，是优化库存规模、提高煤炭应急储备能力和使用效率的有效途径。按照现代物流理论，建立保障区域企业和储备点联合库存，可以更加合理地确定库存规模，降低总体库存，减少资金占压；有利于加速煤炭储备的轮换节奏，减少储备过程中煤炭的自燃损耗，增强对资源的有效利用；可以更加有效地利用这些企业的原有储备场地和储备设施，减少基建投入，节约基建成本。

总之，建立煤炭应急储备体系，就要进一步完善立法，明确政府部门、煤炭供应链上的相关企业在煤炭应急储备体系中的责任和义务；要建立从中央有关部委到企业的严密的煤炭应急储备组织体系，提高应急反应速度；要建立国家煤炭应急储备管理信息系统，对煤炭应急储备实现快速预警和有效监控；要建立社会化的煤炭应急储备网络，通过联合库存实现联合保供，提高煤炭应急储备的效率”的政策建议。

（责任编辑：李元）

作者单位：（北京弘帆资讯有限公司）