关于我国义务教育均衡发展之再审视

【摘要】义务教育均衡发展已经具备良好的基础。当前，应依据义务教育法和教育规划纲要的规定，坚持国务院领导、省级人民政府统筹规划实施、县级人民政府为主管理的体制，均衡配置各类教育资源，推进义务教育学校标准化建设，建立健全义务教育均衡发展保障机制，缩小区域之间、城乡之间、学校之间义务教育学校在硬件条件、师资水平、教育质量等方面的差距。为到2020年我国基本实现义务教育均衡发展，应建立长效机制。

【关键词】义务教育；均衡发展；审视

【中图分类号】G512.3 [文献标识码】A 【文章编号】1672-1128(2012)07-0033-06

义务教育属国家行为、政府意志，义务教育系教育主体、学校首要任务，义务教育是社会责任、家庭权益。在我国各级各类教育中，义务教育是重中之重：在义务教育各项工作中，促进均衡发展是重中之重。对义务教育均衡发展的过去、现在和未来进行审视，有利于提高自信心、增强紧迫感、明确新任务、迈出新步伐。

一、审视过去，我国义务教育均衡发展具备必要的基础

1986年义务教育法出台后，一些教育理论工作者便借鉴日本义务教育学校标准化、韩国义务教育实施平准化、美国教育经费向薄弱地区学校倾斜以及俄罗斯对边远地方教师发放津贴等做法，提出我国的义务教育应是惠及全体适龄儿童的平等的教育，但由于当时义务教育处在起步阶段，普及的任务很重，上个世纪对均衡发展的研究未能深入开展。我国一些比较发达的地区对义务教育均衡发展的实践发端于20世纪90年代中期。辽宁省大连市、山东省威海市等地实现了“两基”目标后，针对本地学校在办学条件方面的过大差距，主动开展义务教育均衡发展的探索。进入新世纪以来，四川省成都市、安徽省铜陵市、河北省邯郸市等地加大了义务教育均衡发展的力度，在全国发挥了引领示范作用。这些探索，离不开国家经济社会发展的有利形势。这些形势再加上已取得的工作进展，构成了继续推进义务教育均衡发展的必要基础。

1.政治环境基础

进入21世纪后，党中央审时度势，相继做出了落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略部署。科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续。在教育领域，面向全体学生、加强城乡统筹、办好每所义务教育学校、促进义务教育均衡发展等成了贯彻科学发展观的具体体现。在构建社会主义和谐社会进程中，中央倡导公平，时代呼唤公平，群众期待公平，公平正义比太阳还要有光辉。教育公平是社会公平的起点和核心环节，义务教育均衡发展是实现教育公平最直接、最现实、最优先的领域。2010年，党中央、国务院召开了新世纪第一次全国教育工作会议，颁布了《教育规划纲要》，对义务教育均衡发展提出明确要求。胡锦涛同志指出：“教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，根本措施是合理配置教育资源。”温家宝同志多次强调，“在基本解决了有学上的问题之后，我们下一步的工作重点是要逐步解决义务教育资源配置不均衡问题，以满足人民群众上好学的要求。”2011年教师节前夕，他到河北省张北县视察，再次要求“一定要把农村教育办得更好”，在义务教育阶段积极推进城乡一体化和均衡发展。总体而言，各级政府把教育工作作为最大民生工程，把义务教育均衡发展纳入责任目标，进行了强力地推进。在全国范围内，推进义务教育均衡发展的政治环境已经形成。

2.法律规定基础

我国正在进人法治社会，教育工作也应有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。2006年，修订后的义务教育法得以颁发。其中明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”义务教育法把“均衡发展”作为义务教育的战略性任务，体现了义务教育的本质要求，体现了政府公共服务的法定职责，也体现了我国教育改革发展工作方针中促进公平和提高质量的要求。全国人大常委会于义务教育修订颁发一年后，即组织执法检查。各地相继出台了本地义务教育实施办法或相关地方法规，对义务教育均衡发展做出具体规定。对地方政府是否依法实现教育投入“三个增长”、均衡配置教育资源，各方面开始有监督了。可见，关于义务教育均衡发展的国家法律和地方法规都具备，规定也比较全面，关键在落实。

3.政策指导基础

教育部依据中央精神，在总结提炼各地成功实践经验基础上，于2005年印发了《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，并于翌年在成都召开了全国义务教育均衡发展现场经验交流会。更多的地方把义务教育均衡发展摆上战略地位，积极进行了探索，加大了工作力度，涌现出一批先进典型。2009年，教育部在邯郸市再次召开全国义务教育均衡发展现场经验交流会，表彰了全国93个推进义务教育均衡发展的先进地区。2010年，《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》印发，对各地义务教育均衡发展又给予了宏观指导。各地教育部门也都对本地义务教育均衡发展工作提出了更加具体的要求。

4.工作进展基础

过去的这些年，中央部门、地方政府和教育部门付出了巨大努力，使出了真招、实招，逐步形成了大力推动义务教育均衡发展的良好局面。一是加大了教育投入。中央财政逐年加大对西部地区、民族地区、贫困地区义务教育经费投入，实施了一系列重大工程项目。2010年，中央财政进一步提高农村义务教育公用经费保障水平，东部地区年生均达到小学450元、初中650元，中西部地区年生均达到小学400元、初中600元。将中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难的寄宿生生活费补助标准每人每天提高1元，年生均补助标准达到小学750元、初中1000元，中西部地区约1225万名寄宿生获得资助。各地制定了推进义务教育均衡发展的配套政策，确保财政投入、工资待遇、人事编制、社会保障到位。2011年，中央财政加大了对中西部地区薄弱学校改造的投入，并支持改善学生就餐条件，对困难学生的生活补助“提标扩面”，实施学生营养餐工程。二是改造了薄弱学校。2010年，国家开始实施“农村义务教育薄弱学校改造计划”。各地积极开展学校标准化建设，努力改善农村学校办学条件，加大薄弱学校改造力度，缩小了城乡之间、学校之间办学条件的差距。三是均衡配置了教师资源。国家实施了中西部农村中小学教师特设岗位计划、中小学教师国家级培训计划，有计划、有步骤地补充合格教师，并对中小学教师进行分类、分层、分岗培训。各地积极跟进，创新了教师补充机制，缓解了农村地区教师紧缺的情况。四是签署了备忘录。为了明确责任、分解任务、抓好落实，按照分类指导、分期推进、一省一案的原则，经与各省(自治区、直辖市)反复协商，教育部于2011年同28个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团分别签署了义务教育均衡发展备忘录。只有4个省(自治区)因受自然灾害影响或因情况比较特殊当时尚未接受“两基”国检而没有签署。备忘录明确了教育部对各省(自治区、直辖市)支持的具体范围和项目，明确了省级政府推进义务教育均衡发展的举措和责任。签署备忘录的省、自治区、直辖市大多又与各地市或县市区签署义务教育均衡发展协议或责任书，层层明确目标和责任。

二、审视现在，

我国义务教育均衡发展必须全面推进

当前，我国正处于工业化、信息化、市场化、城镇化、国际化、人本化的形势之下，义务教育必须适应新形势，满足新期待，谋求新发展。到2011年底，所有的省份通过了“两基”国家验收，城乡全面普及了免费九年义务教育，彻底解决了适龄儿童、少年有学上的问题。但是，就总体而言，义务教育普及的基础还比较薄弱，很多学校的办学条件还未达标，区域之间、城乡之间、学校之间发展不均衡，质量水平差距大。现在不少地区存在均衡水平与发展水平的反差现象。有的地区均衡水平高，发展水平也高；有的地区均衡水平高，发展水平低；有的地区均衡水平低，发展水平高。我们既要认真解决发展水平较高而均衡水平较低地区的均衡问题，更要重视解决发展水平较低而均衡水平较高地区的发展问题，各级政府及其相关部门应继续大力推进义务教育均衡发展，努力缩小区域差距，加快缩小城乡差距，切实缩小校际差距，建立义务教育均衡发展的体制、机制，使义务教育不断趋于公平。

1.努力缩小区域义务教育差距

(1)国家投入向中西部地区义务教育倾斜。目前，欠发达地区学生在校用餐还存在困难，因而应加大对中西部地区家庭贫困学生补助力度。在为寄宿生提供生活补助同时，也应一并考虑非寄宿学生的午餐补助问题。要采取有力措施，争取为每位学生每天免费提供一顿午餐或一份蛋奶。各地应根据经济社会发展水平和财力。对生活补助标准、覆盖范围、发放方式进行动态调整，充分发挥资金效益，确保补助经费用到学生身上。国家实施的校舍安全项目、义务教育薄弱学校改造项目、中小学现代远程教育项目应向中西部地区倾斜。在继续大力投入西部地区义务教育的同时，要特别关心支持中部人口大省义务教育，防止出现“中部凹陷”。

(2)保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。据教育部发展规划司2011年统计报告显示，我国有1167万义务教育阶段进城务工人员随迁子女，占全国义务教育阶段学生总数的7.7％。现在，各地应将进城务工人员随迁子女平等接受义务教育纳入区域发展规划和财政经费保障体系，按照随迁子女实际人数拨付教育经费，采用扩大公办学校资源和政府购买服务等方式，保证他们平等接受免费义务教育。在公办学校还不能完全接收进城务工人员随迁子女的情况下，可规范管理、积极扶持依法举办的接收进城务工人员随迁子女的非公办学校，帮助改善办学条件，通过公办学校托管、加强教研指导、开展教师培训等途径提高教育质量。教育部将与各地一道探索随迁子女义务教育后参加中考和高考的问题，各地也要全面清理针对随迁子女的各种不合理门槛。

(3)为中西部地区培养培训合格教师。继续实施好中西部农村中小学教师特设岗位计划，全国每年选拔6万至10万名大学毕业生，到中西部农村地区任教。中央财政应继续支持实施义务教育教师国家级培训，2010年中央财政下拨5.5亿元，2011年下拨7.2亿元，用于中小学教师的“国培计划”。在一些民族地区，有些少数民族教师可能专业能力很强，但用汉语教不了课。所以，应重视双语教师培养，为他们制订专门的成长计划，帮助他们实现专业发展，更好地满足教学需要。东部发达地区优秀教师到西部欠发达地区支教，有利于义务教育均衡发展，应予积极提倡。

(4)运用信息化手段输送优质教育资源。现在，各地学校信息化设施、设备多已装备了，以后要加强使用。教师应善于使用信息化手段组织教学活动，帮助学生理解知识、扩充视野。学校要舍得让学生充分使用计算机，宁肯用坏，不能放坏。“有路更要有好车。”从教育部到各地应开发更多优秀电子资源或载体，通过卫星或网络及时提供给基层学校无偿使用。信息化手段，可以将过去只有发达地区学生才能享有的优质教育资源送到比较边远学校的孩子们手中。

2.加快缩小城乡义务教育差距

(1)审慎开展学校布局调整。满足适龄儿童、少年就近接受良好义务教育，需要适应城乡发展合理规划、稳妥调整学校布局。当前，新一轮较大规模中小学布局调整已经基本完成，总体上应保持稳定。已经进行调整的地方，要重新审视布局调整是否统筹兼顾了城镇化发展、学龄人口变化、办学效益与教育质量提高、方便学生入学等方面，是否充分考虑了自然状况、交通状况、财政状况、学生就学方式等因素。因布局调整造成教育资源紧张和学生就学困难的地方，要采取有效措施解决出现的问题。准备进行调整的地方，要建立健全布局调整论证、征询意见、民主评议、方案审批、矛盾调解制度和机制，充分听取村民委员会和学生家长的意见。学校所在地多数村民反对的不撤并。离其他学校较远且不能提供住宿或校车服务的不撤并。经科学论证和严格程序确定布局调整的地方，要先建后撤，平稳过渡。

(2)妥善解决大班额问题。据教育部发展规划司2011年统计报告，全国小学56人以上的大班额占小学全部班额的13.03％，其中，66人以上的超大班额占5.42％；全国初中56人以上的大班额占初中全部班额的51.34％，其中66人以上的超大班额占14.76％。布局调整后学生人数增多的学校，应完善配套保障措施，保证小学班额不超过45人，初中班额不超过50人。有条件的学校，可施行小班化教学。对于出现“大班额”的学校，要实施扩容改造。对于需要保留的教学点，要提高生均经费拨付标准，按班师比和课程实际需要配齐合格教师，并通过城市或中心学校教师巡回教学及现代远程教育等手段保证教育质量。

(3)探索校车服务管理实施方法。根据当地实际，实行方便学生、保障安全的多种校车运行管理模式，探索有效的政策措施、可持续的经费投入、有保障的安全管理的机制。要摸清辖区内学生出行方式和学校及家长租用车使用情况，提出具体实施办法。中央政府花钱提供校车并涂上“中央政府提供”，有利于增强学生的自豪感和对国家的认同度。可先行试点，逐步扩大范围。国家建立校车制度时不我待。现在一些地方仍在运营的“黑校车”、超载车存在安全隐患。各地应定期开展专项整治行动，督促落实安全责任，切实加强校车及驾驶人源头管理，杜绝农用车、拼装车、问题车接送学生上下学行为。

(4)促进农村闲置校舍再利用。当前一些闲置村小、教学点的校园校舍要充分利用或妥善处置。据教育部基础教育一司2011年统计，全国共有不再继续发挥中小学教育功能的中小学校13万所，其中，有55％已改作幼儿教育、卫生所、农牧民文化技术培训基地等，但还有45％是完全闲置不用的。为整合教育资源，避免浪费或流失，闲置校园校舍再利用要突出教育优先，使之成为学前教育机构或其他教育机构。如具备一定条件，也可以改为开展劳动教育的学农基地或者扩展学生综合素质的校外活动场所；也可开展确权，转为其他公益设施或交回给村集体。

(5)实施义务教育学校标准化建设。一是实施各省《义务教育学校标准化规划》。按照城乡统一的建设标准提出工作要求，落实规划项目。二是硬件资源向农村倾斜。各地要坚持财政拨款向农村倾斜，新增教育经费主要用于农村义务教育，不断增加农村义务教育财政性教育经费投入，逐步缩小城乡之间义务教育生均经费的差距。坚持学校建设向农村倾斜，新设教育基建项目优先安排农村义务教育学校，教学仪器设备、图书等，满足农村学校需求，逐步缩小城乡办学条件差距。三是加大资源整合力度。各地要进一步统筹、整合现有义务教育专项工程资金，加大农村学校食堂和相关设施建设力度，使农村学校基本具备提供营养膳食的硬件条件。要改善农村寄宿制学校的饮水、宿舍、厕所等基础设施，保证学校人防、物防、技防措施落实到位。四是均衡配置城乡教师资源。实行县域内城乡教师编制和工资待遇同一标准，增加农村教师津贴，建设农村教师周转房，鼓励合格教师在农村长期任教，减少优秀教师外流。此外，实施农村教育硕士师资培养计划，有利于支持农村骨干教师专业发展。总之，要采取各种有效措施以保证均衡配置城乡教师资源。

3.切实缩小义务教育学校之间的差距

(1)以资源共享促进均衡。义务教育均衡发展不加大经费投入力度不行，而实现高水平均衡只靠增加投入远远不够。教育规划纲要指出，促进义务教育均衡的根本措施是合理配置教育资源。在这方面，很多地方探索出了行之有效的路子，一种是打破原有的学校管理格局，以学区或片区为单位进行资源整合重组，统一教学要求、人事管理、教研活动、校园网络，共享优质教育资源。如天津市河西区的“小学教育发展联合学区”，北京市东城区“学区化管理”，河北省承德市通过学区建设实现优质均衡、河南省郑州市的“学区化联合办学”等。鼓励优质学校与薄弱学校协同发展，建立帮扶带动机制，发挥名校的辐射作用，通过兼并、重组、合作、托管等多重形式，向薄弱学校和农村学校输送优质教育资源。应不断扩大优质教育资源覆盖面。学区管理、联合办学、集团化办学、结对帮扶等多种有效方式，可发挥示范引领作用，切实缩小学校之间的差距。要与社会各部门紧密联系，推动资源向中小学生开放。

(2)以教师交流促进均衡。在硬件条件改善后，教师资源成了影响义务教育均衡的关键因素。为此，建立健全校长、教师流动交流制度，鼓励优秀校长、教师到相对薄弱学校任教。除新任教师、即将退休的教师外，鼓励其他教师在某所学校任教若干年后到县域内或者学区内其他学校任教。对于具备交流经历的教师，优先安排业务进修，优先晋升高一级职称，并作为学校管理者后备人选的必要条件。

(3)以缓解择校促进均衡。从全国来看，随着义务教育均衡发展不断深入，择校现象已得到缓解。但是，在某些大城市，无序择校现象仍比较严重。在这些大城市，应按照区域内适龄儿童、少年数量和学校分布情况，科学划定每所学校的服务范围，每学年向社会公布区域内各义务教育阶段学校招生范围、招生时间、招生计划及有关信息。加大实行将优质高中招生名额合理分配到区域内各初中的力度，并逐步提高分配比例。不以各种学科类实验班名义招生，制止举办或参与举办以选拔新生为目的的各类培训班。就近入学、生源均衡是义务教育均衡发展的一个重要方面。

(4)以全面发展促进均衡。义务教育均衡发展应是有质量的内涵发展，应是体现素质教育精神的全面发展。所以，在配置资源和安排资金时要优先保障推进课程教学改革和质量提高的需要，整体提升学校教育教学水平。制定面向全体学生、关注所有学生健康成长的工作制度和机制，把德育工作融人教育教学各个环节，深化课程改革，全面落实国家课程方案和各学科课程标准，全面落实每天锻炼一小时要求，增强学生体质，保护学生视力。同时，要建立科学的学校教育质量监测评价制度，广泛推行学生综合素质评价，建立教育质量目标管理制度和提高教育质量的保障机制。教育部门和学校也需要转变教学方式，切实减轻学生课业负担，着力提高课堂效率。此外，还要引导家长树立正确的育儿观念，树立适合的教育就是好的教育的观念，避免因望子成龙过于心切而使孩子不堪重负。

三、审视未来，

我国义务教育均衡发展呼唤长效机制

面向2020年，根据教育规划纲要规定，义务教育均衡发展应持续不断科学地推进，建立行之有效的机制予以保障。

1.建立协同推进机制

2011年，由教育部与各省(自治区、直辖市)签署的义务教育均衡发展备忘录明确了双方责任。教育部表示将在国务院领导和有关部委支持下，通过转移支付和实施专项，支持各地推进学校标准化建设，支持缩小学校和城乡之间在财政拨款、学校建设、教师配置等方面存在的差距，并组织对各地推进义务教育均衡发展进行督导，开展宏观指导，总结有关经验，出台推进制度和措施。备忘录明确了各省因地制宜推进义务教育均衡发展的时间表、路线图和任务书，为义务教育均衡发展的推进、监督和检查等提供了可操作的工作依据。根据各地规划，签署备忘录的28个省(自治区、直辖市)的2528个县中，25％的县将在2012年底实现义务教育基本均衡，64％的县将在2015年底实现义务教育基本均衡，100％的县将在2020年底实现义务教育基本均衡。各省应采取切实措施，履行备忘录承诺。义务教育均衡发展备忘录的签署和落实，可以助推中央和地方进一步明确各自责任，协同推进义务教育均衡发展。

2.完善投入保障机制

面向2020年，各级政府都应建立健全义务教育均衡发展保障机制。增加义务教育投入，提高城乡学校公用经费和生均教育经费标准，确保实现各省义务教育均衡发展规划和义务教育学校标准化建设规划确定的目标任务。应依法对义务教育经费实施单列，足额征收城市教育费附加，根据国务院决策，从土地出让收益中计提的教育资金，优先满足义务教育均衡发展的需求。应将义务教育全面纳人财政保障范围，实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省级人民政府负责统筹落实的投入体制，进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平和均衡配置资源的程度。

3.启动试点引领机制

推进义务教育均衡发展是宏大的社会事业、复杂的系统工程，必须不断改革创新，锐意进取。在坚持总体要求的基础上，鼓励一些地方积极探索、先行先试，探索适应当地教育情况、符合教育规律的均衡发展模式。改革试点就是行动研究。既具有实践性、行动性，又具有探索性、研究性。尤其是对于学生课业负担过重、城市择校现象突出等社会各界广泛关注的、与群众切身利益密切相关的教育热点难点问题，要积极探索解决对策。对于一些地区采取的行之有效的办法和取得的成功经验，有必要加强指导、及时总结，将办法经验上升为政策措施，在更大范围内推广，充分发挥以点带面的示范作用，引领全国义务教育的整体发展。

4.强化督导考核机制

建立推动有力、检查到位、考核严格、奖惩分明、公开问责的机制，是确保义务教育均衡发展各项举措落到实处、取得实效的重要保障。各地教育部门、发展改革部门、财政部门要建立协商合作机制，共同研究保障政策措施，实施重大项目。各省(自治区、直辖市)教育督导机构应根据本级政府与教育部签署的推进县域义务教育均衡发展备忘录的承诺，依据国家教育督导团关于县域义务教育均衡发展督导评估办法，制定本省域内的县域义务教育均衡发展评估验收标准和办法，组织对基本实现义务教育均衡发展的县进行评估验收。各地应将义务教育均衡发展情况作为考核下一级政府及其主要负责人的重要内容。把义务教育均衡发展的责任层层分解，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。对成绩突出的地区予以表彰奖励、宣传展示，营造全社会关心支持义务教育均衡发展的良好氛围。

作者系教育部基础教育一司副司长

(责任编辑 尹杰)