中小学校车制度:来自美国的经验与启示

[摘要]美国中小学校车制度经历了一个较长的发展过程，美国校车的使用已经进入了一个普及阶段。文章在梳理美国中小学校车制度发展过程的基础上概括了这一制度的基本内容及特征，并结合我国中小学校车制度现状提出一些可供借鉴的启示与建议。

[关键词]美国；中小学；校车

[中图分类号]G48 [文献标识码]B [文章编号]1672-1128(2012)07-0022-05

2010年2月19日，中国国家质检总局和国家标准委员会联合发布了我国首部专门强制性国家标准《专用小学生校车安全技术条件》，并宣布2010年7月1日起正式实施。该标准从“校车术语的定义、车辆本身技术指标、停车示意灯规范、停车信号臂规范、翻滚保护指标、驾驶员视野范围指标”六个方面详细规定了校车安全技术条件。然而时至今日，国内小学生校车使用状况仍然混乱，各种校车安全事故频发，可见新的标准并未获得真正落实。美国中小学校车已经有近两百年的历史，形成了相对完善的校车制度体系。所以，研究美国中小学校车制度可以对我国校车制度的完善提供一些借鉴与启示。

一、美国中小学校车制度的历史发展

从美国中小学校车制度的历史来看，它与学校(学区)布局调整有着密切关系。美国学校(学区)布局调整导致学校数学区数的大幅减少以及学校(学区)规模的大幅扩大，校车制度在这一历史背景下也经历了由普遍实施到逐步完善的过程。所以，根据美国学校(学区)布局调整的不同阶段可以将美国校车发展划分为三个时期。

1.学校(学区)布局初始阶段：校车制度的萌芽

早在19世纪初，居住在城镇的孩子因为路途并不遥远都是步行去上学，而农村居民由于居住地非常分散，又没有校车接送，因此很多居住在农村地区的孩子就很难有去学校上学的机会，他们只能在家里接受父母、亲戚或者邻居的非正规教育。19世纪中后期，由于美国政府致力于强制学龄儿童入学接受义务教育，上述情况得到了一定程度的关注和改善。19世纪60年代，美国各地都出现了以消除种族隔离为目’的的公民运动，平等价值开始影响教育政策，对不具备教育条件的弱势儿童进行补偿教育。当时，随着免费公立学校的普及，美国出现了专门接送孩子上下学的校车。不过，当时的校车还只是马车，而且大多数的校车被用于农村地区，而不是在城镇。

2.学校(学区)布局调整阶段：校车制度的发展

19世纪中期以后，各州普遍建立了州教育委员会，规划各州教育事业的发展，为了解决当时城乡教育质量差距较大、农村地区学校教育质量低下等问题，各州开始进行不同程度的学校(学区)布局调整运动。学校布局调整使美国的学区数和学校数大幅减少，而学生的总人数和乘坐校车的人数却在大幅增长。20世纪初，美国有超过12.5万个学区，1938年，学校布局调整使美国的学区数减少到了11.9万个，1975年，美国的学区数已不足1.6万个。1940年，美国大约有20万所中小学，到1990年已经减少到62.037所。然而，学校的平均学生数却从1930年的81人增长到1967年的433人，学生的总人数比原来增加了83％，乘坐校车的学生比例也从原来的10％增长到60％。在如此大规模的学校布局调整过程中，美国的校车服务开始作为巩固学校布局调整的政策，从而遍布全国各地。

3.学校(学区)布局稳定阶段：校车制度的完善

为使广大农村地区的校车使用更为规范，1939年，美国农村教育专家“黄色校车之父”弗兰克，科瓦博士组织召开了美国第一次校车生产标准会议，会议约请了交通管理官员、汽车生产商以及相关公司的代表，会后形成了44个校车生产制造标准，由此美国校车进入了标准化生产的时代。②美国联邦政府监控着校车的制造，确保它们能够达到安全标准。而校车一旦上路，则由州的法律、规范来管理。目前美国每天有48万辆校车穿梭于各个学区之间，超过2600万学生乘坐校车上下学，占到美国中小学在校生总数的55％。在美国，校车的“待遇”与警车、救护车、消防车是一样的，甚至优于救护车和消防车，所有校车实行统一的标志，即黄色车身加黑色大块条纹，并喷以“S。hool Bus”的醒目字样。在美国，家住在离学校1英里(约1.6公里)外的学生，就可以免费搭乘校车。由于校车服务逐渐法制化、规范化、专业化、系统化，美国的校车已经被普遍认为是安全性能最高的车辆。

二、美国中小学校车制度的

基本内容及特点

美国中小学校车制度已经是一种相对完善的体系，据美国学生交通服务各州主管联合会(NationalAssociation 0f State Directors of Pupil TransportationServices)的统计，2004年已经有29个州拥有专门的法案或者政策规定用于规范学生上下学以及与此相关的交通服务活动。⑤这些法案或政策规定对校车立法、校车资金保障、校车司机选拔、校车生产标准、校车交通规则、校车管理、校车运行模式以及校车安全教育等内容进行了详细规定。

1.校车立法

1869年，马萨诸塞州通过第一部法律授权采用公共资金支出接送学龄儿童上学和放学。在美国校车发展历程中，联邦政府和地方政府颁布的一系列有关校车的法案对于确立校车优先地位、维护校车市场秩序、保障儿童交通安全发挥了重要功能。迄今为止，美国已经有用来管理校车产业的500多部法律以及众多的各州记录在册的规章制度。在校车法案中，联邦和州政府对校车类型、设计、制造标准、营运管理、通行规则等方面进行了严格规范。在联邦政府颁布的60项关于汽车安全的标准中，有37项是专门为校车制定的。比如1992年12月2日，美国颁布实施《公路安全方案》(Highway Safety Program)的第17节规定，校车是承载9名以上成员的客车，用途乃专为接送学生上、下学之用，学校为校外活动租赁使用的大客车并不属于校车，但亦纳入相关管理。

2.校车资金保障

政府支持校车产业发展的重要形式是提供财政支持。统计显示，美国公立中小学中超过一半的学生乘坐校车上下学，校车支出全部由财政负担，学生免费乘车，政府财政对校车产业给予补贴(每年每生校车补助400美元以上)。有研究表明，为学生提供交通服务的费用一般占学区经费的5％-10％。在财政拨款制上，美国各州在公用经费中将“学生运输”专项列支。从经费来源看，州政府和地方政府是校车经费的主要承担主体，财政拨款和发行债券是筹措校车经费的两种主要途径。依据校车实际耗费的成本，州政府以转移支付方式维护教育公平。财政支持主要有以下特点：第一，补偿范围广泛，各州对校车的补偿范围包括人员工资、保险、福利、购车债务等。第二，各州的补偿比例存在差异。比如，福罗里达州、宾夕法尼亚州、俄亥俄州和德克萨斯州根据实际运输学生数、路程和生源密度核算补偿费用；纽约州和新泽西州按校车实际支出的90％对地方予以资助。第三，在补偿标准上，州政府根据校车实际运行消耗制订有弹性的补偿标准，保障校车的正常运行。⑧

3.校车司机选拔

美国对校车司机准入门槛有极其严格的规定，具体包括以下几个方面⑨：年龄不低于21岁：必须有年度健康证明，包括视听测试结果；有文件证明其本人没有危及驾驶安全的问题；驾驶记录令人满意；无犯罪记录，包括没有虐待儿童记录：没有因饮酒或吸毒而被捕的记录。在此基础上，若想成为一名校车司机，还必须接受至少6小时的教育，并通过书面或口头测验。内容包括：司机职责，汽车启动程序，文通和校车的法规条例，意外与事故过程中的急救以及熟知学龄儿童的需求。承担儿童监护责任以及满足特殊乘客的需求。另外，针对运送幼儿的校车，法律还规定，校车必须配备相应的监护人员。美国联邦政府规定，各州对于校车监护人员应制定一套筛选的标准、训练和监督程序，以确保其能力、专业知识与责任感都能达到要求的标准。

4.校车生产标准

美国是国际上校车标准最完善的国家。美国境内不同管理机构自1966年至2000年一共颁布了37项联邦机动车辆安全标准(FMVSS)。其中6个标准中对校车有相应规定：FMVSSl05《液压制动系统》，FMVSSl08《灯具、反射装置和相关的装置》，FMVSSlll《后视镜》；FMVSS217《客车紧急出口及车窗》；FMVSS30l《燃油系统的完整性》和FMVSS303《压缩天然气燃油系统的完整性》。除了上述标准，美国还有4个专门针对校车的联邦标准，它们分别是FMVSSl31《学童客车行人安全装置》，FMVSS220《学童客车翻滚保护》，FMVSS222《学童客车乘员座椅和碰撞保护》。在这些联邦机动车标准和校车专用标准的严格要求之下，美国校车由专业厂商制造，质量高，造价昂贵，素有“客车的设施、卡车的骨架”之称。

5.校车交通规则

在美国，对于校车有专门的、详细的“校车避让规则”一节。其规则相当复杂和严格，包括：其一，当校车准备停车时，司机会在驾驶室外预先伸出一块红底白字的“Stop”牌，并闪烁停车信号灯，此时无论从校车前方与校车相向而行还是从校车后方与校车同向而行的所有接近校车的车辆都必须立即减速并完全停车；其二，在校车停车、上下学生时，任何车辆包括警车、救护车、消防车必须处于完全停车状态，且必须停在离校车不少于20英尺的距离之外，在全美国50个州，都有同样的一条交通规则：超越正在停靠和上下学生的校车是最严重的交通违法行为之一；其三，所有车辆在经过有“SchoolZone”标志的区域时，必须减速，当“School Zone”标志上的黄灯开始闪烁时，所有车辆的时速不得超过15英里。

6.校车管理

与中央政府相比，地方政府更接近辖区居民，更能反映地方居民的需求和偏好，因此，校车监管主体应主要由地方政府担当。负责校车管理的机构主要有：国家公路交通安全管理局fNHT，SA)、国家运输安全管理委员会(NTSB)、联邦车辆安全管理局(FMCSA)和联邦运输管理局(FFA)等。目前，美国已形成了联邦、州以及地方政府三级共同管理的校车服务机制。联邦政府负责发布规章并制订校车安全标准，州政府负责日常管理(包括拨款、执法、监督)，地方政府负责政策实施，学区是管理校车运行的最小单位，校车公司按学区要求统一调度和管理校车。作为公共服务，学区每年都有义务发布校车标准、财务状况和线路信息。

7.校车运行模式

发挥市场化、专业化优势，采取服务外包或政府购买服务的方式是欧美等国校车发展的普遍做法。在完备的法律、规范的管理和财政分担机制的共同作用下，具有“黄色特权”的美国校车形象早已深人人心，并形成每年高达150亿美元的校车产业。其基本运作模式是：第一，地方政府根据学生数量、里程、校车路线等测算校车运行成本；第二，在充分吸纳民意的基础上，政府协调相关部门，根据地形、人口密度、学校分布等因素设定校车线路和站点，向社会公开招标；第三，专业化运输公司通过竞标获得政府合约，提供校车服务。政府监管下的商业化运营实现了政府与市场优势互补，发挥了专业化分工优势。

8.校车安全教育

美国的校车运行教育包括几个方面：社会、学校和学生。美国公民，尤其是驾驶员对校车的特权是必须了解的，这是在驾照考试时已包括的。学校方面对学生要提供安全培训课程这一点也是必需的。学校每年要定期举办如何乘坐校车、如何防止交通事故发生的培训课程。通过课堂讲解、观看录像、实际演练，让每个学生都能非常清楚地了解和掌握如何乘坐校车。美国有专门的校车驾驶、校车规章、校车事故鉴定培训学校，学校每年定期举办各种培训班、召开研讨会、进行和校车有关的各种宣传。全美校车协会还开设有专门的网站进行各种宣传、展示、推介等活动。

三、美国中小学校车制度对我国的启示

通过以上介绍，可以看到，无论是在校车立法、监管机制以及财政支持等方面美国中小学校车制度都比较完善和健全。虽然中美两国社会制度、文化传统、教育体制都有很大差异，但是在承认差异的现实合理性的同时，积极学习和借鉴美国的经验具有很大的必要性。参照美国的经验，可以有效解决我国校车制度建设与完善过程中出现的问题，使我们的设想和实践能够更加清晰和踏实。

1.强化政府责任，完善校车立法

当前，我国校车立法滞后。我国已有的校车立法多属于校车安全技术规范或者是安全管理规章，校车执法主要依据各部门管理办法和通知。其立法层次低、处罚力度不够，可以说对相关违法行为还不具有强有力的威慑力。虽然2010年7月1日实施的《专用小学生校车安全技术条件》对校车的各种参数做出了严格规范，但这只是解决问题的第一步。在政府职责不明晰、校车财政补贴及相关配套措施不到位的情况下，一味强调校车的“国家标准”，反而会抬高校车准入门槛，导致校车有效供给不足。所以，我国要抓紧制定《中小学校车法》，对政府责任、安全监管、技术标准、财政支持等方面做出明确规定。首先，从我国实际出发，完善《校车安全技术条件》标准；其次，制度可操作的“校车优先”规定及其实施细则，确保校车拥有优先通行权，并严厉惩治危害校车安全的交通违法行为；最后，设计全国统一的校车专用标志，包括图样、字体、颜色等。

2.加大统筹力度，实行以县为主的校车管理体制

当前，我国校车存在监管机制不健全的问题。为了解决农村地区儿童远距离求学问题，我国一些地区探索了多样化校车运行模式，主要有三种类型。一是完全市场化模式，即靠私人缔结合约租车上学。在广大农村地区，这一模式十分普遍。比如，临近学生结伴包车同摊费用。但由于缺乏有效管理，“黑校车”现象严重，安全隐患大。二是半市场化模式，即在相关部门协调下，学生家长和运输公司签订合同，但由于财政对校车没有补贴，校车成本高导致家庭经济负担重，自行关门。三是政府主导模式。政府在财力和政策上对校车给予保障，将校车纳入到公共服务系统，不过目前还只是在我国少数地区试点，是否具有普适性还有待时间的检验。所以，省级政府在校车制度建设、实施以及财政补贴上负主要责任。县(市、区)政府成立校车管理办公室，对校车进行专项管理、协调与监督；财政部门拨付校车专项经费，规定费用分担方式及比例；教育部门配合交通管理部门提供需求信息，确保学生安全乘车，并开展学生交通安全教育以及乘坐校车须知；交通管理部门在校车购置、行车秩序、驾驶员审查资格上严格把关。等等。

3.加强财政预算，建立农村校车发展财政保障机制

我国校车制度存在财政保障缺位的问题。目前，除少数地区对农村校车提供财政补贴之外，我国大部分地区缺乏对校车产业的财政支持。这在一定程度上造成了许多校车公司使用报废车辆或者聘用无资质司机来降级成本，这样使学生的人身安全缺乏应有的保障。分析其原因，主要在于政府还未能从战略高度认识到校车制度建立与完善的重要性，未能确立校车发展的优先地位。随着义务教育的基本普及，可以说，农村校车发展急切需要义务教育财政体制的相应变革。从长远来看，将校车成本纳人财政预算，实施校车经费保障机制是我国校车制度完善必由之路。所以，应加大中央和省级政府财政转移支付力度，提高落后地区发展农村校车的能力。另外，根据教育发展需要，拓展农村义务教育公用经费核算范围，将校车费用纳入公共经费核算体系，并随着经济发展而逐步提高拨付标准。

注释

①Beth Spence，Long School Bus Rides：TheirEffecton School Budgets，Family Life and StudentAchievement[EB/OL]，http：//www，ael，org/rel/rural/pdf/digestl，pdf，2000/2009-10-15.

②Teachers College Columbia Univesity，PressRe-lease：Frank W，Cyr“Father of the Yellow SchoolBus\"Diesat the Age of95 EB/O L1，http：//www，tc，edu/news/article，htm?id=4057，2010-08-20，

③American School Bus Council，Mission State-mentEB/OLl，http：//americanschoolbuscouncil，org/index，php?page=mission-statement，2010-04-18，jrzg/2010-07/29/content_1667143，htm，

④何树彬：《刚柔相济的美国校车服务》，《上海教育》，2005年第5期，第37-38页

⑤Survey ofSt~e Laws on 12-and 15-Passenger-Vans，National Association of State Directors of Pupil Trans-portation Services Used for School Transporta-tion[EB/OL]，http：//www，nasdpts~org/documents/VansSurveyFeb04，pdf，2010-09-05，

⑥张洁，秦学智，王保华，耿益群：《国外校车运营和管理状况及特点管窥》，《教育科学研究》，2010年第9期

(7)Beth Spence，Long School Bus Rides：TheirEffect on School Budgets，Family Life，and StudentAchievement，Rural Educationlssue Digest[R]，AEL，Inc，，Charleston，WV，2001：1，

⑧School Transportation Cost，Policies and Prac-tices：A Review of Issues in New York and SelectedStates JR]，New York State EducationDepct abany，Edu-cational Research Services Unit，1986：27-32，

⑨朱永国：《美国校车制度》，《教书育人(校长参考)》，2007年第7期，第61-63页

作者单位 江西上饶师范学院教育科学学院

(责任编辑 甘璐)