农村集体土地流转存在的问题与对策研究

姚育仁

农村土地流转指农地权利的流转,即农地权利主体将拥有的农地权利全部或部分转移给其他主体的行为。现阶段除国家征用外,我国农村土地所有权不得随意转让,本文主要讲一下农村土地使用权的流转存在的问题及对策。

一、农村土地流转的主要问题

虽然农村土地流转取得了初步成效，但由于土地流转还处于探索阶段，受思想观念以及流转环境的影响，农村土地流转中还存在一些问题，归纳起来主要有：

1.土地流转行为不规范。目前农村土地流转大多是农户间自发进行的，部分农民法律意识淡薄，采取口头协议进行土地流转的仍然不少，没有通过签订流转合同来规范双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题。虽然各地都强调要在农民自愿的前提下进行土地流转，但这一原则很难完全贯彻，在实际操作中，有的乡村集体经济组织没经过农户的同意，将土地流转给第三方经营；部分村组干部不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体；个别乡村组织甚至越俎代疱，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些不规范的土地流转行为，既导致承包关系混乱，也容易引起土地矛盾和纠纷。

2.土地流转机制不完善。土地流转与土地市场二者相辅相成、互相促进，土地流转可以促成土地市场的发育和完善，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，使土地流转更趋合理化。但当前农村土地流转市场化动作机制还没有完全建立起来，更未形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行。土地流转对象与范围选择余地小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者的现象，即使实现了土地流转，也往往局限于村内甚至是组内或亲朋之间，使土地效益得不到最大限度地发挥，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。土地流转监管机构不健全，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，队伍不稳，无力对土地流转合同进行指导和管理，一些乡镇没有专人负责土地承包管理工作，对土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害。

3.土地流转规模不够大。农民祖祖辈辈与土地相伴，以土地为生，尽管现在部分农民的生存与生活已经并非完全依赖于土地上的产出，但他们对土地的炽热情感和“土地是农民的命根子”的传统思想意识，影响并制约了他们对土地流转并从中获取经济利益的考虑。多数农民把土地作为获取收入的主要来源和生活保障，对土地流转心有余悸，不愿轻易转让土地使用权，满足于守土经营的现状；有的农民对土地流转政策心存疑虑，担心土地流转会改变土地承包政策，宁可粗放经营甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。部分农村基层干部认为既然土地由农户家庭承包了，那么种与不种，种好种坏都是农民自己的事，对土地流转抱消极懈怠的态度。由此土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少，从而制约了土地流转规模。

4.土地流转进展不平衡。由于各乡镇地经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济较落后地方，城郊区土地流转比边远乡村多；集中连片，具有发展农业产业化、规模化的条件，土地流转率相对较高；而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方，流转率则低。

5.土地流转条件不成熟。在农村土地流转过程中，受让方往往要求地块相对集中、面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小，“插花田”多，要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意，而农户间的情况千差万别，有的愿转出，有的不愿转出；有的愿长期转出，有的只愿短期转出，意见很难统一，这些客观因素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。

二、推进农村土地流转的对策

1.把转变思想放在首位，不断提高农村土地流转的认识。

让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性，是加快土地流转的前提。因此，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。一是要加强对农村土地承包法律法规的宣传，大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》有关精神和规定，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；二是要加大典型引导力度。乡镇和涉农部门要充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

2.把加快劳务输出作为重点，不断拓宽农村土地流转的空间。

要拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一是要加强对农村劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件，让大量的农村劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，为农村土地流转创造必然条件和有效空间。二是要加强与承包土地方的沟通，在签订土地租赁合同时，要求承包方必须根据租赁土地的数量，按比例吸纳部分农村富余劳动力。

3.把提供优质服务作为宗旨，不断优化农村土地流转的环境。

一要建立健全组织体系，要把土地流转工作纳入党委、政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的土地流转服务中心，综合、协调、统一领导土地流转工作，设立县、乡农村土地承包及流转管理服务中心，加强土地流转管理和服务，建立土地流转信息库，及时收集发布农村土地流转信息；二要积极发展市场中介组织，要注意发展农村土地流转的中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行，降低土地流转成本；三要完善农村土地承包及流转纠纷调解仲裁机制，健全乡镇农村土地承包及流转纠纷调解机构，成立县级农村土地承包及流转纠纷仲裁委员会，着力解决土地纠纷工作，化解矛盾，理顺情绪，排除隐患；四要健全农村社会保障机制，要加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，进而为土地流转创造良好的条件。

4.把优惠政策支持作为动力，不断推进农村土地流转的进程。

一是要对土地流转双方给予资金奖励，党委政府要根据农村经济发展现状，设立专项扶持资金，用于奖励土地流转双方，奖励比例可根据土地承包方年上缴税收以及解决当地农村剩余劳动力的数量确定，对经营土地面积达到一定规模的业主、流转出土地的农户、以及同意互换承包地促成该流转行为的承包农户按照一定标准给予资金奖励，同时对引进该业主的单位或个人按照一定标准给予资金奖励；二是建立大规模租赁土地业主信贷支持制度，党委政府要根据大规模租赁土地业主的实际情况，建立信贷支持制度，加强企业与金融机构的联系，制定对土地租赁大户贷款的奖励办法，对经营土地面积达到一定规模的业主，有关部门要积极帮助其提供融资担保支持，并给予贴息支持。三是允许农村宅基地的有限制流转。鼓励全家进城落户的农民自愿放弃其农村宅基地及其所建房屋的所有权，由其所在集体经济组织收回，并给予原所有权人一定数量的货币补贴或奖励。鼓励农民以农村宅基地及其所建房屋所有权来置换城镇社区廉租房和商品房价格补贴。允许长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及其所建房屋使用权以分期或一次性付款方式出租给本集体经济组织或本集体经济组织内部其他农户。

5.把加强土地管理作为基础，不断规范农村土地流转的行为。

一是要加强土地转出方的管理，对农户自发的土地流转行为，要帮助引导农户签订规范的土地流转协议，并报所属村集体经济组织和乡镇土地承包管理部门备案；二是要加强土地转入方的管理，切实开展对大宗土地流转业主的资质审查；三是要严格执行土地承包法律、法规有关规定，土地流转年限不能超过农户家庭承包土地的剩余承包期；四是要规范乡村集体经济组织参与土地流转的行为，不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转土地；五是建立风险保证金制度，防范流转双方单方面毁约给对方造成的损失；六是建立完善土地流转台帐，做好土地流转登记备案工作，加强土地流转档案管理。

6.把改革创新机制作为突破，不断丰富农村土地流转的形式。

一是鼓励农民建立土地股份合作社，实现土地集中，发展规模经营。要积极引导和鼓励农民将土地以入股的方式集中起来，建立土地股份合作社，实现土地集中连片，对集中连片的土地，既可以由合作社统一经营，也可以由合作社的农户承包经营，或将土地租赁给外地业主和企业经营，还可以将合作社的土地以入股的方式直接参与其他合作社或企业的经营。土地股份合作社的经营收益按照农户土地入股的份额进行分配，这样，既维护了土地承包经营权人的利益，又可以克服单家独户的小生产的局限性。各级政府应制定对兴办土地股份合作社的鼓励扶持政策，积极开展试点，总结推广。二是建立现代农村产权制度。从法律上赋予农户物权性质的农村土地承包权；完善土地流转办法，确保农户在承包期内可依法自由转让、出租、抵押、入股、继承土地承包权；按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序；给农民私有和集体所有的房产办房地产证，并允许上市交易和抵押。

（作者单位：224600江苏省响水县农业委员会）