英国城市交通拥堵收费的成功策略与启示

陈小华

导读：世界城市发展表明，交通拥堵收费已成为现代城市缓解交通拥堵的有效手段，但其全面实施，必须基于相应的软硬件条件，包括：具备发达的城市公交系统；公众对收费的认知程度和接受意愿；收费方案的科学完备；拥堵收费的公正使用等等。当上述原则和条件不成熟或不完备之时，则有可能导致收费计划实施的失败或负面效应的生成。同时，还必须看到，征收交通拥堵费的作用是有限的，应与其它治理方式一起整合使用，才能真正为缓解城市交通拥堵发挥作用。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.014

交通拥堵是现代城市管理面临的重大难题之一。缓解交通拥堵除了提高城市中心区停车收费，加强对公交专用道的管理之外，还可以研究开征交通拥堵费。对于这一政策倡议，一种看法认为，开征拥堵费并不能从根本上解决交通拥堵问题；另一种看法认为，开征交通拥堵费至少可以缓解交通拥堵。本文以英国伦敦和爱丁堡两大城市征收拥堵费的成败得失为例，来探讨我国大城市征收拥堵费的可行性性问题。

一、交通拥堵收费政策的经济逻辑

征收道路交通拥堵费的讨论可以经济学中的外部性为原点。私人交通出行有三个特点：一是出行人自我决策；二是个人出行成本与道路交通状况有关；三是用户出行存在外部负效应（社会总成本增加）。因此，个体出行行为（路线、方式）往往增加了道路系统的交通负荷。出行者加入到道路交通流中，不仅产生了个人费用，更重要的是由于他（她）的加入影响到其它用户的行驶速度、燃料消耗和时间损失，还有环境污染和潜在的交通事故，产生了额外的社会成本。用户对出行成本的部分支付，导致道路的潜在需求过高和交通量的无节制增长，从而造成路网中某些路段（时段）车流量达到饱和，产生道路拥堵（拥挤）现象。庇古（Pigou）提出，外部效应的解决可以通过政府向造成负外部性的生产者或者消费者征税来解决。道路拥堵征费的逻辑在于对时间成本进行定价，当一个道路使用者支付的价格等于其他使用者的边际成本时，道路资源就达到了有效分配。从长远看，解决城市交通拥堵，仅靠扩大道路交通基础设施是不可行的，必须通过征收费用来优化交通资源分配。同时，为了引导汽车使用者利用其它道路，征收定价必须高于该使用者从征收区域行程中获得的收益。最终结果导致只有那些对征收区域行驶价值作高估计的人才愿付费，从而保证了道路的畅通。

二、英国城市交通拥堵收费的实践经验

(一)伦敦：成功的经验

伦敦是第一个征收交通拥堵费的城市，并且由于其成效卓著而被奉为典范。2003年2月开始，从上午7点至下午6点半时段内，伦敦的汽车司机需付费才能从200个进城口驶入市中心，允许一辆车一天内多次进出收费区。这中间，摩托车、公共交通车辆、残疾人车辆、应急车除外，住在市中心的居民也在免征名单之中。2007年，征收区域范围进一步扩展到伦敦西部。费用也从2003年的5英磅上调到2005年7月的8英磅，2008年底则上升至10英磅。

拥堵费开征的效果立竿见影，两周内私人汽车使用量下降15%-20%，几个月后下降30%，公共交通的使用量显著增加。据伦敦交通局报告，进出征收区域的市民中，有50%改乘公共交通，25%则选择绕行征收区域，10%选择出租车、摩托车、自行车等出行方式，其余的则尽可能避免在征收时段出行。这一来，城市中心区的出行结构得到明显改善，交通工具的利用效率也得到了显著提高，交通速度提高了37%，高峰期私人汽车堵车时间下降了30%，公共汽车堵车时间下降了50%。为应付乘客需求的剧增，伦敦交通局很快新购了300辆公共汽车。

实践表明，征收计划不但改变了道路使用者的出行模式和出行时间，也形成了公共交通的良性循环，既提高了车速，增加了交通流量，又以新增的收益改善了现有的交通系统。同时对环境也产生了良好的影响，有效降低了温室气体的排放。据估计，征收区域的二氧化碳排放量下降了16%。

尽管伦敦交通拥堵费净收入的80%以上被用于公共交通建设投资，但因道路监控的电子照相系统十分昂贵，运营成本大大高于预期，而年净收入则为初期预计的一半。班尼斯特（Banister）通过研究发现，征收拥堵费的受益方主要是商务车辆和仍使用的私家车辆，最大收益是节省时间，而乘坐公共交通的市民则享受到了更多的便利。道路交通事故也有明显下降。

经过几年的实践，征收体系赢得了广泛的支持，政治反对的声音开始消退。一些商业组织由于减少服务时间、雇员上班方便等收益而降低了运营成本。对于征收区域内高收入的上班人员而言，节省时间带来的收益完全能够弥补征收费用的货币成本。对零售商来说，尽管拥堵征费并没有影响伦敦中心区总的零售额，但一些个体零售商销售量还是有所减少。2004年，通过对500家企业的调查发现，72%的企业认为拥堵征费具有积极效益。伦敦交通管理局则称，拥堵征费对商业的影响是中性的。

近日伦敦中心的拥堵情况并不乐观，伦敦交通管理局承认已和2002年一样拥堵。但他们指出，如果没有征收拥堵费，交通状况将更加糟糕。

(二)爱丁堡：失败的教训

2005年，英格兰爱丁堡通过一项决议，计划从2006年开始征收交通拥堵费。收费在两大交通拥堵区域分别实施：上午7点到下午6：30在内线区域；上午7点到晚上10点在外线区域。每次向私家车主收取2英磅，允许他们当天多次通行。并特意采用了伦敦的收费技术，执行成本的小半由英格兰政府承担，预计减少征收区域交通拥堵15%。所得收入将被用于改善公共交通，每年资助新交通项目约5000项磅，这些项目包括公共交通投资、停车设施建设、人行道改建、道路维护等。

然而，爱丁堡市民普遍反对这一项目，大约有74.4%的市民投票否决，议会最终放弃了向道路使用者收费的想法。议员唐纳德・安德森在结果公布后宣称：“征费计划对爱丁堡来说已不可行，但我们将一如既往地改善城市交通。”爱丁堡征收拥堵费的流产也让英国其他城市放弃采用征收拥堵费的做法。

和其它领域一样，各种社会团体参与到了征收方案制定当中，一家全国可持续交通联盟成员“转变苏格兰”、环境保护机构苏格兰“地球之友”因为预见项目实施有利于保护环境，因而支持征收方案。其它如“快捷爱丁堡”（Get Edinburgh Moving）等组织也为通过征收方案而奔走呐喊，就因为该方案可以达到城市更高的流动标准。相反，一些商业联合会考虑到方案对零售业的影响而不断抗议，全国反征费联盟也坚决反对这一方案。总体而言，反对征收方案的利益集团组织良好，而支持方的组织则显得松散疲软。

高特(Gaunt)的一项调查揭示了多数市民反对征收计划的原因，主要是对私人汽车使用的优先偏好，同时，对计划的宣传不够也壮大了反对阵营，更为重要的是，投票者并不相信，计划能达到减少拥堵和改善公共交通两大目标。他们大多数认为，政府只是设法从道路使用者身上收取费用，作为增加税收的一种手段，而并不是想改善公共交通。事实上，这些想法与之前的一些征费经验有关，之前的征费并没有形成公共交通的改善，道路使用者认为项目只能让更多的人卷入公共网络，损害公平。

三、英国实践对我国大城市拥堵收费的启示

近年来，我国一些大城市也在积极研究交通拥堵收费政策，试图减轻日益严重的城市交通拥堵。而英国两个主要城市交通拥堵收费的成败案例，可以为我国大城市提供宝贵的经验和有益的启示。

(一)公交系统发达是实施拥堵收费政策的前提条件

征收交通拥堵费的逻辑是通过收费来改变交通量在时空上的分布，从而缓解城市交通拥堵。与缩减小汽车交通流量相对应，是公共交通必须能够承担起分流转移的交通需求量，通过经济杠杆的作用改变人们的出行方式、出行线路。如果公众没有其它公共交通工具可供选择，那么征收交通拥堵费的政策注定会失败。伦敦开始征收交通拥堵费后，整个公共交通的客运量增加了2%，为此，伦敦立马增加了300辆车提高运力，有效地实现了交通需求的疏导。

因此，我国城市不仅需要改善道路基础设施，更要大力发展公共交通，鼓励更多的人选择步行和骑自行车。改进公共汽车、出租车、快速公交、有轨电车及无轨电车；在交通拥堵地段提高停车收费标准；改善公共交通的信息标志；整合所有的车票及收费方式，比如公共汽车和地铁一票制；构筑完善的公共交通网络，大幅度地提高公交分担率等。

(二)公众认同接受是实施拥堵收费政策的关键因素

我国一些城市如北京、广州、上海、杭州、南京等曾就征收拥堵费做过试探性调查，消息一出，市民的反对意见很大。爱丁堡案例说明公众接受意愿在征收拥堵费决策中的重要性，缺乏对项目的公平性考虑及信息不透明是导致爱丁堡项目失败的重要原因。

从政策制定过程来看，任何一种公共政策都与公众利益密切关联，在维护一些群体利益的同时，也会不同程度地损害另一些群体的利益。例如，伦敦在制定交通拥堵收费政策过程中，通过各种手段、方式最大限度地确保了公众的知情权和参与渠道的畅通，将公众参与的理念落实到了实处。虽然也遇到了部分群体的反对，但最终经过层层协商、反复修改，并付诸实施。虽然我国没有英国那样的政策制定竞争机制，但能否达成政策共识仍是公共决策成功与失败的一个核心变量，其中公众的认知程度和接受意愿是达成政策共识的关键性因素。

因此，在制定征收拥堵费的政策过程中，要倾听公众的意见，建立明确的收费标准，向公众做出承诺以及赋予公众可选择的权利，以实现改善交通服务质量的目标。另外，可以通过试点等方式让公众充分认识到征收拥堵费产生的效率收益，最大限度降低政策失败的风险。

(三)方案科学完备是实现拥堵收费政策目标的保证

伦敦成功的一个重要保证是在政策设计中充分考虑当地的区域特征、交通模式和需求变化等。因此，我国城市应根据各城市实际情况，周密考虑各种因素，制定效果良好、人性化程度高的征收方案：（1）通过分析交通流量确定征收拥堵费的城市中心区域，并考虑对周边地区可能造成交通量剧增的影响。如果交通拥挤区域是线状而非团块状，那么征收方案可以调整为特定路段收费，而不是对整个区域进行收费。（2）明确合理的收费对象。收费对象的确定应当与计划实施目的相结合，以体现公平性原则，并合理确定收费减免人群等。（3）确定科学的收费时间，尤其是高峰时间更需要缓减交通拥堵。确定合理的收费时间可以降低道路收费可能带来的负面影响，达到更好的收费目的。（4）制定合理收费价格。理论上，征收价格应根据边际成本定价原理来确定，但在实践中，征收金额的高低还要根据具体政策目标和城市居民的收入水平来制定。（5）采用先进的收费系统，如卫星定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)和电子采集和收费系统等，保持系统的先进性和便捷性。

(四)收费的公正使用是拥堵收费政策可持续的关键

伦敦公众对城市道路收费政策的支持与收费的使用有着密切的关系。征收交通拥堵费的目的不在于收费，其根本目的在于缓解城市交通拥堵。伦敦经验表明，除了使交通网络系统达到效率最优和减少环境污染，追求公平正义也是交通拥堵收费政策的重要目标。在交通拥堵收费政策安排中，公平的直接体现就是所有拥堵费的收入都必须用于公共交通项目，政府把收费获取的收益以各种形式直接或间接地返还给城市道路的使用者，真正实现了取之于民、用之于民。对于我国正在考虑制定交通拥堵收费政策的城市政府来说，交通拥堵费收入再分配的合理方案，应该是将其收入设立专户，完全回流到城市交通运输系统，缓解交通建设资金短缺的问题，新建城市道路（没有地铁、轻轨的城市可以考虑从中划出一部分用于地铁、轻轨建设），扩建既有道路，改善公交系统，安装先进的电子收费系统等，不断提高城市公共交通服务绩效。

最后需要指出的是，交通拥堵是世界性的城市管理难题，目前还没有一种方式可以彻底解决城市交通拥堵问题。征收城市交通拥堵费作为一种有益的尝试，其本身的作用也是有限的，还应与其它治理方式一起共同为缓解城市交通拥堵发挥应有的作用。

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责任编辑：欧阳忠伟