错位独特的中小城市发展目标与路径选择

李迅

导读：在我国中小城市发展的基本现状中，研究中小城市在城镇化发展中的战略作用、中小城市发展的典型模式、制约中小城市发展的突出矛盾，有助于进一步推动中小城市健康发展的战略对策。但同时，我们的研究必须关注中小城市的发展新动向，要充分考虑到诸如区域交通基础设施建设给中小城市带来的机遇和挑战、开发商加快向中小城市转移、中小城市开始出现交通拥堵等问题，使中小城市的发展能够真正实现在生态城市建设上占据优势，并通过对接央企，加快城镇化产业的壮大转型升级。

一、中小城市发展研究的战略意义

（一）世界城市化的发展趋势

城市以占全球2%的表面积容纳了全球约50%的人口，在创造全球80%以上GDP（参见图1）的同时，也贡献了全球85%的资源与能源消耗总量，排放着同等规模的温室气体，并由此引发了一系列生态环境连锁性问题。城市既是这些问题的肇事者，也是最大的受害者。NOAA最近发布1992-2009世界夜间灯光变化对比图（参见图2），由加载于美国空军DMSP卫星上的探测器获得，显示了地球上不同地区经济发展与能源消耗的情况，南亚地区、东欧地区灯光的使用显示了那些地区的城市化进展速度，以及体现发展中国家的GDP增长对夜间灯光能源的大量需求。

（二）世界城市化的不确定因素

世界变化的速度越来越快，不确定因素增多。技术的创新和未来的发展带来很多新的不确定的因素，城镇的发展必须适应新的发展带来的各种可能性。城市成为世界关注的焦点，体现社会全面发展的关键，因此城市问题是社会、经济、技术发展的缩影，受到国际社会的普遍关注。提倡以综合的发展途径来提高城市的环境质量，“全球市场、区域经济、科学文化与技术创新相结合，走向可持续的城市发展”。城市规划应该找出一个能综合解决区域公平和效率问题的措施，给予各个城市若干新的发展可能性，提高居住环境的质量，建设适宜居住的城市。

（三）可续与人本的双重对策

国际城市发展在选择战略对策时都坚持了以下两点：一是坚持可持续发展的原则，强调保护生态环境，把经济增长和环境保护结合起来，合理而节约使用有限的资源以满足当代人的需要，并为后代子孙留下足够的生存发展余地；二是强调以人为本的人文主义思想，重视为各阶层人民提供合理的保持一定质量的生存空间，缩小贫富差别，延续历史文脉，提高城市的文化品位，争取民族风格、地方特色和时代精神的统一，避免现代大城市缺乏“人情味”的弊病，更加强调生活质量和城市设计，建设“宜居城市”。

（四）推进城镇化的战略意义

加快推进城镇化，体现了党中央、国务院的战略精神。早在1998年10月，党的十五届三中全会就明确指出，“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”2005年10月，中共中央关于制定“十一五”规划的建议中又提到，“促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”而2007年10月的中国共产党十七大报告，更加明确城镇化道路，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”

（五）中国城镇化的发展关键

中国正进入城镇化发展关键期，探索具有中国特色的城镇化道路成为国家社会经济发展的重大战略任务。根据“六普”数据，2010年我国城镇化水平已经达到49.7%，城镇人口接近6.7亿人，我国已进入从乡村型社会向城市型社会转折的城镇化发展关键时期。国际经验表明，许多国家在城镇化发展到类似阶段之后，都曾不同程度出现了就业不足、贫富差距拉大、住房短缺、交通拥堵、环境污染等问题，有的国家没能处理好这些问题，从而出现了发展停滞、社会动荡等重大社会问题。因此，我国的发展既面临历史机遇，也涌现尖锐挑战。走出一条适合我国自身需要的中国特色城镇化道路，成为事关国家社会经济发展全局的重大战略问题。

（六）城镇化质量的提升渠道

努力提高城镇化质量，是未来我国城镇化可持续发展的核心任务。改革开放以来，我国城镇化经历了30余年的快速发展时期，年均提高0.92个百分点，尤其是90年代中期以后，城镇化率的年均增幅更是在1个百分点以上。然而，在快速发展的同时，中国的城镇化始终伴随着人口众多、资源紧缺、环境脆弱、区域发展不平衡等许多问题和矛盾，城镇化发展的质量令人堪忧，尤其表现在“城市病”日趋严重、区域协调和城乡统筹面临的形势更加严峻、城市安全事件频发、城市能源消耗和污染排放强度不断提高、城市更新模式粗放导致大量历史文化遗产遭受破坏等等。国家“十二五”规划明确提出，要积极稳妥推进城镇化，优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。因此要不断提高对城镇化内涵的认识，包括认识到城镇化是动态发展的渐进过程、认识到不同发展阶段城镇化特点和主要矛盾不同、认识到城乡是有机的整体、认识到区域协作的必要性、认识到城镇化健康发展需要加强综合调控。

（七）城镇化人口的规模分布

据有关部门统计，农民进城务工，60%流向东部城镇，30%流向中部城镇，10%在西部城镇；40%进入了大城市，40%进入了中小城市，还有20%在小城镇，从根本上说，就业机会带动了人口的流动（参见表1）。以深圳为例，2000年全市总人口700.84万人，其中户籍人口仅124万。上海2000年全市总人口1673.7万人，流动人口达387.1万人。农民进城务工，40%在大城市，60%在中小城市和城镇。这说明农民进城也存在一个梯度发展的过程，即进入大城市务工的人往往在县城镇、中等城市先务过工，积累经验以后再进入大城市。

全国城市人口规模结构也发生变化，城镇规模等级结构逐步发展和完善。至2010年，全国城市657个，城镇人口66978万人，城镇化率49.95%。目前按照市区非农业人口统计，100万以上人口的特大城市（63个）占城市总数的9.59%，50－100万人口的大城市（94个）占14.31%，20－50万人口的中等城市（239个）和20万以下的小城市（261个）各占36.38%和39.73%。我国中小城市达到500个，其数量占设市城市总数量的76.1%。中小城市总人口达3.4亿，是设市城市总人口的52%。

我国城市人口继续呈向特大城市和大城市集中的趋势。2010年设市城市市区户籍总人口中，特大城市比上年增加524.96万人，大城市比上年增加608.25万人，中等城市比上年减少107.86万人，小城市比上年减少388.52万人。2010年全国建制镇数量19410个，比上年增加88个，全国建制镇总人口比上年增加279.83万人，非农人口增加5.22万人。

（八）中小城发展的优势劣势

中小城市的发展优势表现在三个方面：一是中小城市由于规模较小，具有更为宜人的尺度，生态城市建设容易全面铺开，更容易见到成效；二是中小城市多处在快速发展阶段，多数城市的空间结构尚未成型，开发强度相对较小，经济发展对环境造成的影响仍然较小，没有“大城市病”的困扰，生态环境现状质量较好，生态城市建设起点高，难度相对较小；三是中小城市的成功经验和模式更容易被以较低成本复制、借鉴和实施。

中小城市的发展劣势同样有三个方面的表现：一是中小城市虽已具有一定经济基础，但经济总量不高，产业结构仍不合理，需要进一步调整产业结构，促进经济发展；二是中小城市基础设施建设较为落后，城市化率较低，城市的规划建设盲目无序；三是中小城市资源利用不合理、利用效率低。城镇土地闲置或低效利用现象大量存在，能源结构仍然以煤炭为主，在水资源等方面也存在资源短缺和资源浪费并存的现象。

由此可见，对中小城市的发展进行研究具有典型意义，有利于保持中小城市增长活力，有利于我国快速健康有序地推进城市化进程和均衡空间发展。在我国中小城市发展的基本现状中，研究中小城市在城镇化发展中的战略作用、中小城市发展的典型模式、制约中小城市发展的突出矛盾，有助于进一步推动中小城市健康发展的战略对策。但同时，我们的研究必须关注中小城市的发展新动向，要充分考虑到诸如区域交通基础设施建设给中小城市带来机遇和挑战、开发商加快向中小城市转移、中小城市开始出现交通拥堵等问题，使中小城市的发展能够真正实现在生态城市建设上占据优势，并通过对接央企，加快城镇化产业的壮大与转型升级。

二、中小城市发展目标的理性选择

（一）综合承载力的亟待增强

“十二五”期间在增强城镇综合承载能力方面需要解决三个问题。一是城镇提供就业的能力难以适应新形势的需要。城镇面临着既要实现产业结构升级、增强国际竞争力的挑战，又面临着为外来人口、城镇失业职工和高校毕业学生提供各种类型就业岗位的现实压力，阶段性矛盾十分突出。二是中小城市和小城镇实力偏弱，产业和人口集聚能力不强。全国县城以外的建制镇超过5万人的不足400个，占建制镇总数不足3%。中小城市和小城镇规划建设水平不高，基础设施建设滞后，公共服务水平低，难以发挥对人口和产业的吸纳作用。三是城镇服务与管理不能适应人口集聚的新形势。缺乏适合低收入群体消费特点和消费能力的住房、设施和服务，不利于外来人口向市民转化。

（二）城镇化发展的重点目标

2010年2月1日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，中小城市和小城镇将是中国城镇化发展的重点。据现状与预测，我国城市化水平2010年已达到46-48%，2020年将达到55-58%。这意味着在未来15年，将有3-3.5亿人口由农村进入城市。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。因此走好一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展之路，新型城镇化是引领。

（三）生态化城市的核心价值

英国霍华德1898年提出的“田园城市”的基本设想是建设一种兼有城市和乡村优点的理想模式。他希望用城镇-乡镇这种新型的城市结构形态和土地归社区所有，来代替现行的城乡对立的结构形态和土地私有，以实现社会的和平改革。20世纪70年代，联合国教科文组织在“人与生物圈（MAB）计划”中提出了进行人类聚居地的生态综合研究的倡议，旨在世界范围内推动生态学理论广泛应用于生态城市、生态社区、生态村落的规划建设与研究。因此生态田园城市的核心价值观就在于：一是尊重自然，最大限度保护环境、节约资源；二是以人为本，最大限度提升生活、工作条件；三是多元多样、循环利用、和谐共生、幸福快乐。

（四）平衡制约下的城市发展

传统经济增长模式是大量生产、大量消费、大量废弃的经济模式，不考虑环境因素，是一种“资源-产品-污染排放”的单向线性开放式经济过程；这种发展是一种不可持续的模式；而“生态宜居城市”的复合系统概念下的循环经济模式，旨在以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济和社会效益，促进社会可持续发展。在生态学原理和可持续发展理论支撑下，在城市生态环境综合平衡制约下的城市发展模式。涉及城市的生态、生产和生活三个维度内容，是生态环境健康、经济持续发展、社会和谐进步的开放、复合的生态系统。

生态宜居城市作为当代探索人与自然和谐相处、社会和谐进步、经济持续发展的伟大探索，将是人类实现城市可持续发展的最佳选择。我国的城镇化奋斗目标是：到2016年，努力建成新型工业强市、现代农业强市、知名目标旅游城市、生态宜居城市和中部最具幸福感的城市，争创全国百强县市。(中国大陆2010年有县级市374个)

三、生态宜居城市规划建设的策略

城市生态化建设策略分为四大体系，分别是目标体系、技术体系、政策体系与示范体系。这四大体系的具体内涵如下：

（一）目标体系

生态城市目标体系包含四项内容：一是资源节约。要节约用水、污水回用、非传统水源开发；要在工业、建筑、交通方面节能减排，开发利用清洁能源、可再生能源；保护耕地、集约节约用地，产出高效；要关注节材、使用新材料、回收利用废旧材料、节约消费。二是环境友好。空气质量要体现蓝天白云、空气清新；水环境质量要体现河流清澈、物种丰富；公园绿地要鸟语花香、绿意盎然；城市垃圾要做到垃圾减量、循环再生、资源化处理；城市环境要远离喧嚣、宁静；市政设施方面，水、电、气、暖供应完备；交通运输方面要做到绿色交通、公交优先、鼓励自行车、步行；在景观风貌方面，要注重文化遗产保护，注重城市机理、建筑特色、色彩、天际线。三是经济持续。在农业上，要强化本地化生产消费、无公害、绿色农业；在工业上，要做到低能耗、低资源消耗、低排放、高产出；在第三产业上，要提升现代服务业、高新技术产业、战略性新型产业等；在市民就业方面，要提高就业率，创造最大化的工作机会；在居民收入方面，努力使居民生活富裕。四是社会和谐。一是住房有保障，房价可承受、保障性住房供给充分；医疗机构数量、质量、分布满足市民需求；文体设施数量、质量、分布满足市民要求；教育质量高；科研创新能力强；营造社会安全环境，使城市低犯罪率、低自然灾害，不断完善应急预案；城市公众要有充分的知情权、参与权，共建城市。

（二）技术体系

技术体系体现城市发展的四大新理念。一是紧凑型城市发展模式。城市空间发展与土地利用的现状评估与问题，资源环境约束条件下城市空间发展与土地利用的趋势和发展方向，城市空间紧凑发展和城市土地节约利用的评价指标体系构建，促进城市空间紧凑发展和城市土地节约利用的政策制度研究。二是集约型城市发展模式。城镇水系统循环与水环境恢复理论及对策研究，城市可再生能源利用模式和政策研究，既有建筑节能改造模式，建筑节能激励机制研究，可持续的城市交通发展模式与政策研究。三是生态型城市发展模式。生态型城市定义、内涵与评价指标体系研究，生态型城市生态体系构建，生态型城市工程技术体系研究，生态型城市产业发展研究，生态型城市规划与建设导则。四是社会和谐型城市发展。我国城市社会面临的问题和挑战；以人为本和建设和谐社会理念对城市社会和谐发展的要求，新时期城乡社会关系的界定，城中村问题研究，农民工群体社会问题研究，促进社会协调发展的规划方法和制度创新。

（三）政策体系

政策引导是建设生态城市的重要基础，政策与制度的创新在建设生态城市的过程中将发挥重要的作用。生态城市建设前期需要对市民进行生态理念的宣教推广;强调社会的和谐与活力，展现人与人的和谐相处。国际生态城建设经验的关键在于充分贯彻可持续发展理念，明确生态目标和发展措施，重视区域协调与强大的科技手段，以政策和资金为支撑，全面实行公众参与。在政策体系框架上，关注规划技术政策、投资融资政策、技术奖励政策、考核激励政策、社会参与政策与组织保障政策。

（四）示范体系

1、示范案例1——中部农业地区中心城市钟祥

（1）钟祥市概况

钟祥市隶属荆门市，位于汉江中游和湖北宜荆荆经济区，是国家级历史文化名城、中国优秀旅游城市、中国长寿之乡和世界文化遗产——明显陵所在地。市域面积4488平方公里，总人口103万人。汉江黄金水道、焦柳铁路、长荆铁路、207国道、襄荆和武荆高速公路穿境而过，区位优越，交通便捷。

钟祥历史文化底蕴深厚，有文字记载的历史长达2700余年，春秋战国时称郊郢，系楚国陪都。钟祥是楚文化的重要发祥地，诞生了世界文化名人屈原，及楚辞文学家宋玉、楚歌舞艺术家莫愁女和传世名曲《阳春白雪》。钟祥市是汉江流域的农业大县，盛产粮、棉、油、果等主要农产品和茶叶、香菇、葛粉、银杏等土特产品，是国家重要的优质米、优质粮、商品油、瘦肉型猪生产基地。“十二五”期间，钟祥市着力培育磷化、农产品加工两个百亿产业集群和旅游、能源两个新的经济增长点，奋力打造中部地区县域经济强县。

（2）生态化设计

整体设计框架是“山水名城，人文钟祥”。“山水名城”着重山水景观建设：两湖连江，保证水体安全；以汉江为主线，串连莫愁湖、镜月湖、护城河、九湾河等八条水系，构建山水景观系统；汉江以滨江景观构建滨水风貌带；莫愁湖以长寿文化和莫愁文化为主线构建山水景观，加强明显陵作为世界文化遗产的景观特色。“人文钟祥”着重两大景观建设：一是历史文化景观建设，即郢中古城以历史文化（楚文化、明文化等）为主线，恢复文峰塔、元佑宫和兴王宫等历史文化建筑地区的风貌，展示钟祥古城明文化、楚文化，突出明显陵在城区的重要地位；二是地方文化景观建设，即利用钟祥“中国三大长寿之乡”的品牌，物化长寿文化，在城区内打造一系列长寿主题的文化景观，展示钟祥丰富多样的长寿文化。

2、示范案例2——东部国家中心城市周边的宜兴

（1）宜兴市概况

宜兴市地处苏浙皖交界，沪、宁、杭三角几何中心，是苏南西部山地自然风貌好、经济稍逊县市和东部平原经济人文发达县市的交汇点，也是环太湖西部各县市之首。史载江苏宜兴与湖北蕲春、江西临川并称为中国三大风水宝地。宜兴是蜚声中外的教授之乡、大学校长之乡、院士之乡，全国24名中国科学院和中国工程院院士、600多个大学校长、8000余名教授同一故里。宜兴又是世界闻名的紫砂陶都，7000年制陶史使宜兴紫砂具有无可比拟的城市品牌效应。宜兴是长三角城市自然生态环境最具优势的地区，这也是宜兴今后竞争发展优势之所在。

（2）生态化设计

宜兴城区具有典型的一山双城，山水相融的空间结构。设计中注重挖掘保护特色空间，提出了保护和强化宜兴“三山二水五分田”的苏南地区独特的优质生态综合体、滨太湖地区小巧精致的村落农田错落镶嵌和水网纵横相结合的传统农耕文化载体、以“枕山带河”形态为特色的“山、水、城”城市空间格局，凸显其在长三角地区独特的“江南生态人文博物馆”功能，并放大、扩大这些稀缺空间资源的核心价值的战略思想。并且在规划中融合山水文化产业，明确了宜兴市产业发展新理念要坚持生态优先与环境保护，彰显和发挥宜兴深厚的文化底蕴和山水特色，充分把握高铁带来的新机遇和乘数效应。大力推进产业与城市“双升级”战略，打造沪宁杭中央商务文化花园、长三角都市休闲游憩区等面向沪宁杭都市圈的第四产业区域服务中心。

3、示范案例3——异地重建的生态化新县城北川

（1）基本理念与目标：灾后重建的目标是建设“安全、舒适、生态友好之城”。

（2）开发模式与特色：优化布局，提高绿化水平，增加城市碳汇，降低热岛效应；工业区规划严格准入制度；绿色交通，慢行优先；倡导绿色建筑，引领建筑节能减排；清洁能源利用；倡导全过程节能管理；基础设施规划建设的节能减排模式；北川新县城总体规划实现绿色低碳，实施保障机制。

4、示范案例4——新疆乌鲁木齐卫星城市吐鲁番

（1）基本理念与目标：建设生态绿洲，实现可持续发展。

（2）开发模式与特色：指标体系上，共有36项具体指标，分为引导型和控制型；节水与节能方面，侧重建设坎儿井、污水再生利用、节能型社区；生态防护方面，加强构建防护林体系，城乡融合，合理布局路网；绿色交通方面，主要是关注建设一体化地区交通枢纽、高密度路网布局，以及公交优先的吐鲁番的生态旅游建设；在产业导向上，侧重“量水而行”，发展旅游业、科技农业、生产性服务业；对于历史文化特色保护，着力于因地制宜，以民为本，保护地域人文特色。

结语

新型城镇化就是促进城乡之间资源双向合理流动，加强城乡统筹，促进农村转移人口的市民化，逐步实现从“不完全城镇化”向“完全城镇化”转变，同时更加关注中小城市和小城镇的发展，促进大中小城市和小城镇协调发展，建设资源节约、环境友好城市，提高城镇化和城镇可持续发展能力。在这样的理念下，我们祝福中小城市的明天会更美好、中小城市的生活会更幸福。

责任编辑：张炜