太原市西山地区城市经营探讨

陈新凤 赵平利

摘要：太原市西山地区城市经营是一种新型的城市发展运作的模式，政府从投入和产出的角度出发，利用市场机制，将城市可以用来经营的资源资产化，实现社会资源配置在容量、结构和秩序上的优化，实现经济效益、社会效益和环境效益等多重目标。

关键词：太原市西山地区 城市经营 可持续发展

中图分类号：F291

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-198-02

城市经营是一种城市发展的理念，即运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本（如路桥等市政设施和公共建筑）及相关延伸资本（如路桥冠名权、广告设置使用权）等进行重组营运，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市可持续发展。

一、太原西山地区城市经营的意义

西山地区是太原市重要的工业基地，总面积646平方公里。工业经济总量占全市的四分之一，是太原市生态环境问题突出的工业污染带。西山治则太原活，西山不治则太原不活。西山地区城市经营开辟和拓宽了西山城市建设和发展的视野与思路，有利于盘活存量和开发潜力资源。城市资产、资源的资本化市场集聚、重组和营运，增强城市活力，递增城市级差地租，在保证城市生存性运转的同时，加快城市发展性建设，提高城市竞争力，为西山整治走出一条自主开发、持续推进、整体改造的新路子。通过西山城市经营，探索太原市城市经营可持续发展的新路子。

二、城市经营现状与问题

城市经营是以资金获取指向型为主导的。虽然获取资金的目的是为了更好地履行提供公共服务的职能，但在缺乏必要的制度约束的情况下，手段往往取代了目的，获利最大化取代了公共福利的最大化，城市经营蕴含着巨大的风险。结合太原市西山地区综合整治现状，西山地区城市经营的制约因素和面临的风险主要有四种。

1.西山地区综合整治遭受资金制约。资金短缺是制约城市建设和发展的最大最现实的困难，千方百计地“筹钱”几乎成为城市地方政府最突出的关注点和着力点。西山地区整治项目点多面广，资金需求量大，根据《太原市西山地区综合整治规划总报告》估算，西山综合整治成本大约需788-810亿元。同时，随着形势的变化，规划方案的资金投入额度与实际费用发生了较大的变化。初步估算西山地区综合整治成本大约需900亿元。政府缺乏足够的投资资金是制约西山地区综合整治的核心和瓶颈难题。

2.土地开发市场化进程落后，筹资渠道单一。政府在城市建设资金紧张的情况下，融资是土地由生地变熟地的又一瓶颈。从目前的运营来看，西山地区采取银行贷款等传统的经营模式，主要存在两个方面的问题，一是融资利息过高；二是一旦贷款就需要支付利息，要求快速推进项目进度，但因体制原因，又推进不快，造成贷款不能充分发挥效用。西山地区综合整治若继续传统的投融资渠道，资金缺口问题将无法解决。外资和民间资本还未进入西山地区，也未涉猎城市公共设施特许经营权、以及依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权的拍卖转让。

3.管理体制不完善，体制机制不健全。我国从上个世纪80年代以来，城市土地的使用发生了本质的变化，由无偿占用改为有偿使用。但由于管理体制的滞后，存在着许多土地使用的弊端。首先是城市土地的多頭经营。拥有城市土地的村镇、工厂等单位，可以随意定价，卖地生财。城市土地成为单位所有，城市政府控制不住，也聚不到财。其二是城市规划对城市用地功能的失控。由于市政府控制不住土地的买卖权，也就难以控制每块土地的实际使用功能，易于造成城市建设布局的混乱。目前，西山地区城市经营的市场机制尚未健全，土地收储工作与手续办理工作权限不明，程序繁杂，市场运作的项目进展缓慢。同时，西山地区城市经营还缺乏完善有效的监督监管运行机制，还没有形成对土地资源的集约性经营。由于体制等原因，在土地经营过程中造成土地相关手续办理时间长，时间越长，征用及拆迁成本越高，造成房价趋高，形成恶性循环。

4.易导致“地王”、“圈地卖地热”和牺牲市民福利水平等现象。实行土地有偿使用以来，土地日益成为城市资产的重要组成部分，近几年来，各地通过土地有偿使用为城市建设积累了大量资金的事实，也充分体现了加强城市土地经营的重要性，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入没有产出的困境，形成“投入—产出—再投入”的良性循环。但依靠土地使用权作资本，极易无限度的抬高地价，而以极高地价拍得的建筑用地，特别是房市，就极易产生“地王”，导致市民不能承受的房价。城市政府以行政手段征地后批租的无本万利，加上卖地收益全归在任政府官员支配的吃子孙饭机制，构成了圈地卖地热的巨大动力。市政公共服务商业化，将利润最大化放在首位，也必将使公共服务的生产和消费有失公平，导致市民福利水平的牺牲。

三、西山地区资源优化配置的政策建议和措施

西山城市经营是一种新型的城市发展运作的模式，政府从投入和产出的角度出发，利用市场机制，将城市可以用来经营的资源资产化，实现社会资源配置在容量、结构和秩序上的优化，实现经济效益、社会效益和环境效益等多重目标。加快推进西山城市经营，实现要素高度融合，互相催变，最大限度地实现更多的收益，保证能够以足够的资金进一步推动西山地区综合治理，实现滚动治理、滚动开发、滚动更新，全面催变城市经济超常规发展。

1.开展城市规划经营，以经营的思想规划城市。城市经营是一种思想观念，渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即：以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。城市规划与城市经营是相辅相成的关系，城市规划利用其综合的观点和整合的能力，规划好城市的空间布局，做到城市资源的优化配置；而城市经营则发挥其驾驭市场的能力，成为贯彻实施城市规划的重要手段和保证。（1）城市经营必须坚持规划先行。城市经营必须坚持规划先行。不仅要有总规，还必须有详规，要对西山辖区内的功能定位、新兴产业发展布局、企业集聚、配套服务、基础设施、建筑色彩风格、城市景观旅游、区域文物保护、生态环境涵养等具体项目做出详细规划。只有这样，才能根据不同的土地用途进行市场化运作，以及合理运营依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权，规范开发行为，保持与塑造城市总体建筑风格，有效地控制好城市的总体形态和建筑空间环境，预防权力寻租和腐败问题。禁止在没有规划的情况下进行任何开发活动。（2）合理运作TOD、SOD、AOD等模式开展城市规划经营。

政府利用自己对土地、信息、政策等的垄断，通过合理运作，从社会筹集资金。TOD、SOD、AOD都是对城市规划的经营，被西方国家的城市政府广为采用，在我国城市也正逐渐被采用。南京市正以TOD理念重新规划新轨道交通线路的走向，青岛市是SOD模式的成功案例，杭州以AOD模式开展城市经营。

TOD（Transit-Oriented Development）是指以公共交通为导向的发展模式，SOD（Service-Oriented Development）是通过社会服务设施引导开发建设的模式，AOD（Anticipation-Oriented Development）即规划理性预期引导的开发模式，是城市规划—城市经营整合概念，是一种城市经营的新手段。如果说，TOD是政府利用垄断规划信息带来的优势而进行城市经营，AOD则是政府充分利用发布规划信息的诱导作用来进行城市经营。政府通过预先发布某些地区的规划消息，公开相关信息，来激发、引导市场力量进行先期的相关投入，以尽快形成与规划目标相一致的外围环境和所需氛围，以便于政府在最为适合的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图。西山地区可以根据不同方位、不同时间采取不同的模式经营城市。

2.加强城市土地经营，政府垄断一级市场。土地是城市经营的关键。世界上无论发达国家还是发展中国家的城市，其基础设施的建设资金大部分来自于城市的土地。土地升值，城市增值。（1）开发和盘活城市土地资源。在城市的国有资产中，数量多、增值潜力大的资产就是城市的土地。通过土地出让获取收益，这可以说是大多数城市经营的主要内容，因为这对政府而言是一条最为便捷和大宗的收益渠道。2009年中国土地出让金达15000亿元。在很多地方，来自土地出让的收入规模甚至可以与税收收入相匹敌，成为城市建设的重要乃至主要的资金来源。由城市政府建立“土地储备中心”垄断土地一级市场，已经成为各地城市政府竞相效仿的一个“定式”。西山地区土地经营要加强统一规划、尽早调配、整理，开发荒滩和废弃的土地，收回闲置土地，收购搬迁企业已贬值的国拨土地，以及低效益使用的土地，从而使大量存量土地资产升值。（2）政府垄断一级市场。土地经营的突破口是建立有形的土地市场，关键点是以“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的方式垄断一级市场。西山地区要确保城市建设有投入、有收益，进入良性循环状态，必须经营好城市土地，通过对土地实行统一收购、统一规划使用功能、统一招标拍卖，完全垄断城市土地的一级市场，促进城市土地资源优化配置。控制土地周转的总量，根据供需的均衡制定合理的土地价格，防止城市土地价格偏低或过高而造成的后遗症。通过土地经营模式，政府才能真正实现以地生财，有力地支持基础设施的建设，改善投资环境，“巢”筑得好，“凤”就蜂拥而至了。

3.积极推动城市公共设施经营，开辟多元化融资渠道。采取BOT（BOOT、TOT、BT）、PPP、EPC等办法，创新公共设施的经营管理和融资方式，建立基础设施项目投资回报补偿机制，即谁投资、谁受益，有效地吸引国内外的资金，投入到基础设施的建设中。

利用政府掌握的特許经营授权的职能，发挥好政府对城市公共设施的的特许经营权。对城市公共设施的特许经营权、以及依附于公共设施之上的冠名权、广告设置权等进行拍卖转让。拍卖转让的对象包括道路、桥梁、旅游线路、公交线路、景点公厕、商业网点、冷饮摊点、路灯、书报亭等有形实物的经营权，以及道路、桥梁、广场等设施的冠名权、广告设置权等。

4.大力推行无形资产的商业化运作，突出城市特色。依附于有形资产之上的无形资产——城市的历史古迹、特色文化、生态环境、建筑风格等精神资源，已经成为城市升值的重要源泉。西山地区要立足山西，辐射中国，面向世界，找准城市的灵魂、个性，作出城市文化品牌定位。建立绿色指标，实施治理环境改变城市面貌的经营模式，使街道成为绿色的长廊，产业具有低碳、绿色、低消耗等特征，推动城市经济、社会与环境的协调发展，增强城市的吸引力与辐射能力；商业化运作无形资产，开发特色商业步行街，特产销售区，特色小吃街，民俗文化街等特色街区，实施文化名牌产品战略占领国际市场的经营模式；依托晋祠优质历史文化资源，结合天龙山自然风光，打造成为国内外的热点历史文化旅游风景区。

5.健全机制，加强监督检查。（1）改革土地出让金的收取形式。经营土地除了改变城市土地的多头经营外，还有一项迫切需要改革的内容是土地出让金的收取形式。目前的普遍做法是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费。当前的政府把土地的未来收益囊入其中，是一种吃子孙饭的机制。在卖地的收益和成本分配上，在任地方官员获得的基本上都是收益，接任的地方官员几乎承担的都是成本。因此，改革的方向应当是，让土地出让金恢复其地租的经济学本质，土地使用权的购买者在土地的使用期限内按年度分期支付，这项改革将对圈地卖地和地王的产生起到釜底抽薪的作用。（2）设立审计，加强监管。监管是城市经营中的薄弱环节，也是易滋生腐败的重要方面。国家审计署网站2010年4月20日公布了40个市地州56个县区市土地专项资金（包括土地出让收支和土地开发整理相关资金）征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果表明，部分地方政府擅用土地出让金购车买楼，11个市以“招商引资”“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；3个市以低于基准地价70%的价格等方式，出让土地177宗0.8万亩；还有一些地方将应以招拍挂方式出让的经营性用地和工业用地以协议方式出让。所以，设立审计，建立完善有效的监督监管运行机制，加强对土地资源的集约性经营，加强项目监管、加强金融监管等，提高公共服务质量，是西山地区综合整治将面临的一项重要任务。

参考文献：

1.周三岗.城市经营可持续问题探析.全国商情（经济理论研究），2009（17）

2.谢文蕙.城市经营的理念与模式.中国网，2003年8月；

3.李津魁.城市经营的10大抉择——深圳.海天出版社，2002.

（作者单位：山西省社会科学院 太原 030006）

（责编：李雪）