如何改善山西省农村信用社法人治理结构

郭向阳

摘要：2003年以前的改革侧重于农信社管理体制的改革及历史包袱的化解，2003年后的改革将产权和法人治理问题提到了首要位置。农村信用社法人治理存在诸多问题，完善法人治理是把农村信用社真正办成“资本自聚，资金自筹，经营自主，盈亏自负，风险自担”的金融市场的主体的前提。文章目前农村信用社在法人治理上存在的问题进行分析，并从明晰产权、建立健全内控机制、完善外部治理机制等方面阐述了农村信用社法人治理结构的完善。

关键词：农村信用社 法人治理 改革

中图分类号：F830.61文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-182-02

农村信用社改革的目标是实现“花钱买机制”，完善法人治理结构，得到社会各界的热切关注，更是当前农村信用社改革攻坚阶段的重中之重。为有效发挥农村信用社“三会一层”（社员代表大会、理事会、监事会和经营管理层）的职能作用，促使农信社理事长、主任、监事长切实履行好各自的职责，真正形成决策、执行、监督相制衡，激励与约束相结合的内部机制。我们对山西省农村信用社完善法人治理结构情况进行了调查。

一、农村信用社法人治理结构现状

为深化农村信用社改革，使农村信用社真正成为市场经济条件下“资本自聚，资金自筹，经营自主，盈亏自负，风险自担”的法人主体，山西省内各农村信用社按照建立现代企业制度的要求着手对原有的管理模式进行改造，结合合作制、股份制的特点，在深化改革中对完善法人治理结构进行了积极而有益的探索。

从对山西省省内农信社的调查发现，自改革以来，省内各家信用社都按照改革的要求初步建立了社员代表大会、理事会、监事会和联社主任领导下的管理层相分离的法人治理架构。各县级联社普遍实施监督制衡的业务运行规则，理事长逐步淡出对业务管理的控制，主任全面负责业务，监事长则加强对业务和经营的监督。各个联社普遍召开了社员代表大会，初步体现了股东对农村信用社的所有者权益；按信息披露的要求，各家个联社进行了经营信息披露；建立并实施薪酬激励机制、绩效考核和收入分配机制，有效调动了农村信用社员工的积极性，强化科学的用工、人事制度。法人治理结构的初步完善，有效促进了农村信用社各项业务的发展。2012年3月末，山西省农村信用社资本充足率为9%，同比分别上升3个百分点。贷款损失准备充足率91%，同比上升20个百分点，拨备覆盖率为79%，同比上升29个百分点。2012年5月末，山西省农村信用社的各项存贷款余额分别为4105亿元和2653亿元，比年初分别增加402亿元和434亿元。支农服務水平有所提高，涉农贷款余额2059亿元，比年初增加210亿元，增幅为11%，所占各项贷款的比例为78%。山西农村信用社不良贷款余额和不良贷款比例分别为232亿元、8%，同比分别下降42亿元和5个百分点。

但通过调查也发现，行政式的干部任免还存在，即两级班子成员都是由银监部门根据县联社和信用社上一级主管部门提供的人选审查其任职资格后，再由上一级主管部门任免，下一级社员代表、理（监）事会成员举手表决而导致农信社在改制过程中存在着一些问题。

二、农村信用社法人治理结构中存在的问题

1.法人治理结构不完善，实际运作不规范。一是社员代表大会流于形式，其职能得不到有效发挥，作用形同虚设。在调研中发现，部分农村信用社并没有严格按章程适时召开社员代表大会。其它则以联社职工大会或年终表彰总结会代替。由于没有形成向社员进行重大事项的常规报告制度，社员的知情权缺位，也缺乏会前信息交流渠道。社员代表对社员代表大会期间“三会”提交的各项报告无法作出全面准确的判断，只能是“开开会，拍拍手，吃吃饭，举举手，领上纪念品就走”，社员无法充分行使和运用股东权力。更不可能在经营期内定期对农村信用社的资产经营、财务费用、人员管理等重要事项进行研究和讨论。二是理事长行政任命制度，没有建立三权约束的制约机制。调查中发现，理事会、经营管理层、监事会“三驾马车”未能真正按运行规则运行，定位不够明确，理事长、主任职责范围没有细化，权限界定不清。这种制度下的法人治理导致联社的经营层游离于广大股东的监督之外，使得理事会对经营层的委托代理关系、监事会对经营层的监督与被监督关系形同虚设，只能寄希望于联社领导的自我约束能力。各级联社实际上对下级社行使的是行政管理权力，基层信用社作为一级法人的地位和权威无法得到有效保障，这种行政管理体制实际上是一种法人治理结构的异化。三是监事会出现虚位现象，难以对经营活动进行正常监督。在调查中发现存在监事会（监事长）虚位现象。监事会（监事长）成员的来源渠道及其职级决定了其名不副实的位置，很难做到独立于经营之外，独立于本社利益（甚至于不当或违法利益）之外，实施对经营管理层（经营活动）的监督、检查及处理。四是经理层难以发挥经营管理的才能。在调查中发现某些信用社领导受传统管理习惯和既得利益的影响，对理事会领导下的主任负责制心理上不适应，对应由经营管理层实施的职能和权利，如贷款审批、财务开支等权限明放暗不放，影响甚至削减了经营管理层的工作积极性、主动性

2.农村信用社股权结构不合理。一是股权过于分散。农村信用社股金多数为资格股，一般占到70%以上，股权分散，分散化的股本结构往往导致谁也没有绝对的发言权和控制权。原因主要表现在以下几个方面：一是由于信用社的股东遍布千家万户，股金非常分散，单个外部股东持股比例十分有限，无法从根本上改变信用社内部人控制的局面。一方面谁也没有绝对的控制权，是产权不明晰的重要表现；另一方面也形成社员（股东）缺乏监督经营者的动力和行使监督权的能力，无法有效解决所有者缺位、内部人控制的问题，导致社员代表大会的组成不能体现股本结构和社员的利益。二是资格股和投资股比例不合理。真正有实力参加入股的企业法人较少，增扩法人股、投资股扩股难度较大，有的信用社只有极少或者根本没有法人投资。没有形成“风险共担、利益共享”机制。股金通常不是用来弥补损失，社员并不是真正的出资人，没有承担风险，最多只能算是一个存款户，股权存款化特征十分明显。股金总额近80%的入股社员没有把自己视为农村信用社的所有者，对经营情况漠不关心。三是贷款化股金现象。按理股东入股应以获取回报为主要目的，但在实际中，农村信用社的股东是以获取服务为主，追求回报为次，追求的是“贷款优先、利率优惠”。农村信用社凭借农村金融的垄断地位，将股金作为贷款硬性条件，入股社员是为获取贷款而被动成为“社员”，对信用社的改革与发展及参与其经营管理并不是很关心，贷款还清后要求退股的呼声强烈。

3.经营管理机制滞后。没有真正形成有效的人员流动和管理机制，带有明显的行政管理色彩，不适应企业化经营需要，人员流动的权力高度上收，流动渠道十分狭窄。对部分农村信用社高管人员问卷调查显示：现行政策存在激励不足的问题。没有形成有效的员工激励机制，在农村信用社仍是职务工资为主的收入分配制度，没有真正实现个人收入与企业收益的相统一。既不能调动一般员工的积极性，对高管人员也缺乏有效的促动，不能激发高级管理人员的创造力。

4.内控制度不完善。调查中发现，部分农村信用社现有内控制度简单、陈旧，已不适应当前管理工作的需要；部分农村信用社内控制度执行不力，存在严重有章不循、监督管理不到位的问题。部分信用社没有形成对各种经营风险的预警机制，内控制度缺乏有效的事前约束机制，对违规经营行为只能进行事后惩处，在一定程度上制约农村信用社的快速健康发展。

5.信息披露不到位，外部监督机制不健全。没有形成定期信息披露制度，股东和社员对信用社的经营不了解，大部分信用社只在职工大会上和信用社主任会上对经营指标进行一些说明外，对社员和股东没有进行详细的业务经营及资本运营报告。公开披露信息不到位，公开范围、公开事项、次数等都很随意。不少农村信用社由于担心信息披露产生负面效应，因此其信息披露的内容很难充分，信息不对称，导致股东及其利益相关者难以行使知情权和监督权，不利于促进信用社法人治理结构的完善。

三、对策建议

农村信用社应按照改革的要求积极创造条件完善法人治理，提高经营管理水平。

1.制定农村信用社法人治理的规范性指导意见。加快立法进程，提高监管效能。目前农村信用社完善法人治理主要参照《公司法》和股份制商业银行的有关办法，缺乏专门的指导性文件。国家有关部门应制定适合我国国情的《合作金融法》，将农村信用社的法人治理结构纳入法制化轨道，明确“三会”和“三长”的职责，赋予监事会根据社员代表大会的意愿按法定程序独立行使监督权，有效抑制农村信用社“内部人控制”的问题，切实保护存款人和社员的合法权益。同时，由于农村信用社有着独特的制度基础和发展历史，而且各地农村信用社发展很不平衡，其法人治理也要体现分类指导的精神。对大量小规模的乡镇农村信用社需要在坚持改革精神的前提下，设计一种简易模式，对其内部组织机构的分设与人员构成降低要求，如在农村信用社只有几个职工的情况，不单独设立监事会，适当增加理事会人数和提高社员代表比例，监事会的职能由理事会行使；在本地人才不足的情况下，联社工作人员、退休干部和其他农村信用社领导可担任理事。

2.组建规范的公司治理层级。农村信用社的所有权属于社员，社员有权以适当方式参与农村信用社的經营管理。首先，应当切实发挥社员代表大会作为农村信用社最高权力机构的作用，审查批准年度工作计划和计划执行情况，对农村信用社的工作方针、重点和措施进行把关，对理事会、监事会成员和主任就业务工作、工作人员的作风和道德纪律问题提出质询。其次，保证进入理事会、监事会的社员代表经常获得经营管理的进展情况，以在会议上充分发挥职能，并强调社员代表协助农村信用社开展有关工作的责任。三是实行理事长与主任分设，细化、固化二者的职权范围，明确二者的具体义务、职责和权力。理事长负有决策权和监督权，信用社主任负有日常经营权，接受理事长的监督。三是建立名副其实的监事会制度，建立监事会定期办公制度，赋予监事会更大的权力，如对业务、财务的审计权，对管理层的监察权，对理事长、主任重大决策的否决权等，使监事会行使的职责不受制于理事长和主任，完全对社员代表大会和全体社员负责。完善经营管理层的选聘机制，让优秀的内部、外部人员脱颖而出，用优秀的人才队伍带动信用社经营管理水平的提高。

3.改善股权结构，“吸入”战略投资者。农村信用社已经成立了省级联社，并逐步进行县级联社一级法人改革。但是，无论实行哪种模式农村信用社改革都必须兼顾两方利益；一是必须考虑维护“三农”利益，这是国家的大政方针；二是在维护三农利益的基础上实现自我发展。农村信用社的经营行为其实质是国家农村政策下的市场化运作。战略投资者进入农村信用社在保证“三农”利益前提下，一方面可以化解农村信用社的历史包袱；另一方面，可以借鉴外国先进的银行管理机制，切实转换经营机制，解决政府经营企业问题；解决单个股权小而产生的内部人控制问题；解决股民不懂经营、不参与管理问题；采用先进的用人理念和机制，解决约束机制乏力问题，实现“标本兼治”目标。

4.制定对经营者长短期激励机制。首先，增加经营者的入股金额。若经营者努力经营，经营业绩提高，经营者获得的股金红利也就越大。经营者的效益工资根据农村信用社的经营业绩的一定比例确定，以现金形式发放，这对经营者具有较强的激励作用，经营者为了获得较高的效益工资，就必须提高农村信用社的经营业绩，就会努力经营。其次，适度加大股权、期股在经营者报酬中的比重。这样可避免经营者发生短期化行为，损害农村信用社的长远发展。报酬中的股权、期权激励，能够促进经营者保证农村信用社的可持续发展，因此，为了实现农村信用社的可持续发展，需加大经营者报酬中的股权、期权的比例。

5.强化农信社的内控制度建设。要结合实际进一步建立和完善内控制度，制定出激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部控制制度。加强自律经营，强化内部规章制度和工作规范。要严格财务管理制度，支出要严格控制并由“三会”有效监督。在日常的经营管理工作方面，要严格遵照有关制度，除受“三会”有效监督外，应加强自律经营意识，开拓新业务，利用科技手段，提高办公效率。

6.完善农信社的强制性信息披露制度，强化外部约束。完善农村信用社的强制性信息披露制度，提高其经营透明度，是农村信用社的股东、利益相关者，特别是广大农民从外部加强对农村信用社监督的前提条件。农村信用社定期披露财务会计报告、风险管理状况、法人治理结构、重大事项等信息。同时要保证信息的真实性、准确性、完整性、可比性。

参考文献：

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2.孙立波.新管理体制框架下我国农村信用社法人治理结构研究.吉林大学硕士论文，2007.10

3.白钦先，徐爱田，王小兴.各国农业政策性金融体制比较.北京：中国金融出版社，2006

4.易纲.中国金融改革思考录[M]北京：商务印书馆，2009

5.李伏安.当前农村信用社管理体制存在的问题及政策建议[J].中国农村金融，2011（7）

6.陈雪飞.农村信用社制度：理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2005

（作者单位：中国人民银行太原中心支行货币信贷处 山西太原 030001）

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