试论公共图书馆管理上法人治理的运用

陈仲宜

【摘 要】随着文化事业单位改革步伐的进一步推进，公共图书馆传统治理方式已然无法满足目前对其高服务水平、高使用效率的需求。本文试将法人治理运用于公共图书馆管理，以期为更加有效的公共图书馆管理提供参考性意见。

【关键词】公共图书馆；法人治理；管办分离

党的十八届三中全会提出，要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”国家文化部继而对公共文化机构的法人治理实行试点工作，自此公共图书馆的法人治理列入文化行政部门的主导工作之一。公共图书馆管理上实行法人治理对以往政府管事业、政府包事业将是一个颠覆性地改变，它将事业单位的角色转化为社会管理和服务的主体，真正体现其作为公共服务的本色。本文中我们就公共图书馆管理上法人治理的运用进行探讨，希望能够为公共图书馆管理上法人治理的建立健全起到抛砖引玉的作用。

1 公共图书馆管理体制现状

由于多个部门需要对公共图书馆开展操作、指导、控制以及监督工作，因此各机构间的权力义务关系就需要由公共图书馆管理体制来进行明确。我国的公共图书馆是由国家进行行政管理的，分为从中央到地方乡镇共有五级的管理，每层的管理都有多个部门构成，上下级的政府管理部门大多形成对应关系，但是在行政级别较低的地区，为了节约经费、控制成本，经常将多个管理功能进行合并，减少政府机构数量。每层政府都有分馆文化的部门，这些部门的主要职责就是管理地方的公共图书馆，贯彻上级文化管理部门指定的政策、完成管理任务、制定公共图书馆的发展规划、对馆长进行考核和任命，以及对图书馆的绩效进行评估。但是鉴于地方文化管理部门不仅掌握着公共图书馆的管理权、规划权、财政权以及决策权、还是公共图书馆的管理者和主办单位，这就在国家出台相关公共图书馆法律法规之前，导致公共图书馆几乎不受任何的权利约束及监督。此外，公共图书馆由于缺乏足够自主权，造成了用人制度陈旧、管办不分、政事不分、运行机制效率低下以及缺乏活力的情况。

2 法人治理结构的概念

“法人治理结构”一词是从企业领域启用的，因此英文“Corporate Governance”开始多将其译为“公司法人治理结构”以及“公司治理结构”等。随着企业规模的不断扩大以及在市场竞争中越发激烈的角逐，为了最大限地保证其强有力的竞争力、保证出资人的权益、明确各层级的责权，企业内部将董事会、股东会、监事会与经理层的责权及利益进行有效分配。这种各层级利益得到有效制衡的治理结构使企业内部管理明晰、得当，因此各企业对其屡试不爽。国外公共文化机构借鉴企业的管理制度，即广泛将法人治理结构运用于公共事业及文化管理中，并取得良好的效果。近些年来，我国公共图书馆管理也渐趋引进法人治理结构，并建立试点单位，在吸收和引进国外先进管理制度的同时希望法人治理的运用真正将我国公共图书管理推向一个新的发展阶段。

3 公共图书馆管理上法人治理的具体运用

公共图书馆法人治理的运用其核心环节即建立并完善理事会制度，突破传统公共图书管理上出现的责权不明晰，切实将图书馆的管理者和所有者剥离开来，这一管理制度的建立必将带领公共图书馆打破传统阴霾，向行政化和专业化迈进。理事会在公共图书馆的运营过程中不仅要对图书馆未来的发展前景和发展方向作以规划，还要对关乎图书馆生死存亡的财务问题进行预算和决算，图书馆的人事任免及管理等方面的职责同样由理事会承担，并要对本单位的运行全局进行有效监督，因此，理事会不仅是决策机构，而且是监督机构。

公共图书馆的法人治理是吸收和引进企业的管理模式，因此在治理结构上二者有相同之处，即公共图书馆法人治理结构中的理事会也是由利益的相关者构成，形同公司法人治理结构中的董事会，公司法人治理结构中的经理角色在公共图书馆法人治理结构中体现于馆长，在公共图书馆的运营过程中通过明晰的责权，形成互动互利的运行机制，在对利益相关者进行约束的同时也对其起到一定的激励作用，在一张一弛中促进公共图书馆的良性发展。但由于公共图书馆的法人治理隶属于事业单位的范畴，因此它与公司的法人治理结构又有所区别。事业单位法人治理结构是事业单位为了独立行使决策权力、自主管理、责任承担而依法建立的一套组织机构和管理体制。公共图书馆的法人治理结构在操作上实行决策层、管理层及监督层“三权分立”、三方面相互协调并制约。

3.1 权力决策层

公共图书馆法人治理结构中其决策的权利由理事会行使。理事会成员的构成一般为政府主管部门派遣的代表以及相关社会人士（包括相关行业组织、学术团体及公众代表）。理事会是法人治理结构中的核心环节，它对图书馆的一切重大事件具有决策权，如理事会章程的审议、图书馆发展方针的制定、图书馆未来发展规划的确定、图书馆相关的人事任免权的行使，包括图书馆行政负责人的推荐及聘用、图书馆财务预算和决算指导，与此同时其决策层还承担定期对组织的政策、方案及运行进行检查的责任，并确保图书馆与政府及社会公众的实时沟通。因此权力决策层要从公共图书馆的实际情况出发，如图书馆的服务人群、图书馆的规模等实际情况，兼顾代表性和效率，将理事会的规模和构成结构控制在有效范围内。在此基础上理清与政府举办部门的关系，履行好决策和监督的职责，实现管办分离，自主运行。

3.2 管理执行层

公共图书馆的权利决策层只对图书馆的大正方针政策做出相关规定、起到决策作用，但图书馆的日常管理工作由管理执行层负责，对理事会做出的决策进行具体实施。管理执行层的具体工作职责包括：对图书馆的年度工作及未来发展做出具体规划、绩效评估，对人力资源、财务、行政等图书馆日常工作进行管理。管理层由馆长及其副职组成，对图书馆的日常运行全权负责，履行管理层的实际管理职能，对理事会相关决策的做出具有参与权，对于本机构的运行情况要定期向理事会汇报，接受理事会监督并对理事会负责，为决策层的工作提供切实保障。

3.3 监督约束层

图书馆理事会对图书馆的发展提供权力决策，馆长及其副职等管理执行层则负责图书馆运行工作的具体实施，但为确保图书馆长期良性发展，一定的监督约束是十分必要的。因此，公共图书馆一般设置监事会或监督委员会对理事会做出的决策的合理合法性、管理层对理事会做出决策的执行力、馆长及副职是否各司其职、图书馆财务流向等诸多问题进行有效监督。

4 总结

公共图书馆是我国文化产业链的重要一环。随着社会、经济等诸多方面的迅猛发展，传统的文化产业治理模式渐趋显露弊端。在吸收和引进企业及国外的文化产业管理模式的基础上，法人治理逐步踏入我国公共图书馆管理平台，但此种治理模式对于我国公共图书馆的发展既是一个机遇又面临极大的挑战。它将行政管理由法人代理取而代之，这一探索的有效进行，也必将促进公共图书馆走向多元化、自主化的发展之路，进一步拓宽公共图书馆的发展深度及广度，使公共文化事业呈现新的发展气象、文化服务水平也将得到明显的提升和改善。

【参考文献】

[1]王书华，张林夕.事业单位法人治理组织模式初探[J].中国人才，2012（6）.

[2]王银磊，肖伯仲.事业单位法人治理结构的构建[J].社会科学家，2013（9）.

[3]卢殿霞.公共图书馆法人治理机制的优化[J].新世纪图书馆，2012（11）.

[责任编辑：杨玉洁]