党政领导干部绿色经济责任审计：研究综述与启示

官银

党政领导干部经济责任审计是指对行政事业单位党政领导干部任职期间财政财务收支、资产、负债、损益情况的真实性、合法性、效益性，以及有关经济活动应当负有的责任所进行的鉴证和评价行为。党政领导干部经济责任审计是在改革开放过程中形成的一种审计制度，是从我国国情出发推行的一项强化干部管理和监督，从源头上预防和治理腐败的重要措施。在构建社会主义和谐社会的进程中，党和国家对经济责任审计工作提出了更高的要求，2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》进一步规范了经济责任审计行为，推动经济责任审计工作科学发展。党政领导干部经济责任审计在管理者选拔任用、大力打击腐败现象、促进依法行政以及推进依法治国等方面发挥积极必要的作用。党政领导干部经济责任审计的重要性愈加凸显，但在绿色经济大力提倡的今天，我国关于党政领导干部经济责任审计问题的理论研究和实践开展相对滞后，成果不多。因此，本文拟对相关研究成果予以梳理和总结，并对未来进一步的工作内容和领域进行展望，以充分发挥经济责任审计“免疫系统”功能，保障我国经济持续、健康、稳定发展。

一、我国党政领导干部经济责任审计问题的研究成果

在我国，不少专家学者和审计人员都对党政领导干部经济责任审计进行了研究，并出了很多专著和文章，研究成果主要集中在经济责任审计的定位、审计的基本规范和制度建设、审计评价、审计问责及审计成果运用等方面。

1.经济责任审计的目标定位。关于经济责任审计的目标定位，目前国内倾向于“免疫系统”论下经济责任审计的目标。时现（2010）提出，审计机关应该适应新形势的要求，改变传统经济责任审计的模式，探索经济责任审计与财政审计、环境审计、绩效审计、专项审计调查的有机结合，有效整合业务资源，实现立体式审计，降低审计成本、发挥经济责任审计的最大效用。苗连琦（2010）指出，经济责任审计的目标应符合“免疫系统”论对权力制约机制审计的要求，对政府权力制约机制的设计是否合理、制约机制是否得到执行，执行效果是否达到了预期的目标，负有责无旁贷的责任。

2.经济责任审计的内涵。关于经济责任审计的内涵，多数学者认为经济责任审计是以领导干部经济责任履行情况为核心的审计方式，与财政财务收支审计有本质的区别。审计署刘庆明（2009）提出：“经济责任审计理应包括财政财务收支审计的内容，但只是其中的一部分，而不是全部。审计对象和审计内容的特殊性决定了经济责任审计与财政财务收支审计的本质区别。”随着现代审计功能的拓展与创新，许多学者开始倾向于经济责任审计还应该关注领导干部的宏观经济责任乃至社会责任（蔡春、陈晓媛，2007；崔孟修，2007）。

3.经济责任审计的规范建设。2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对经济责任审计的若干重要问题提供了更加详细的指导，使得经济责任审计法规体系在原有的基础上又前进了一步，体现了中央对经济责任审计的日趋重视，经济责任审计法规体系的日益健全与完善能够为其审计实践的有效开展提供更加强大的法律保障。但是，也要看到我国经济责任审计法规建设的滞后性，莫国强认为，目前已经出台的一些法规也不够完善，必然会影响审计效果。主要有：审计模式上的缺陷；立法滞后；对审计机关授权与经济责任审计的要求不相适应；审计成果的利用缺乏明确的法规等。

4.经济责任审计的评价指标。理论界普遍认为建立科学的党政机关领导干部审计评价体系难度很大，关键是如何量化。到目前为止，对政府领导干部的经济责任审计的评价还没有统一规范的评价指标，要使经济责任审计评价科学化、规范化还是一个庞大、复杂的系统工程。河南省审计科研所经济责任审计评价科学化课题组指出，经济责任审计评价科学化是指运用量化计分的方法，考核被审计单位领导干部任期内履行经济责任情况，并做出客观公正的审计综合评价结论。它可以克服过去审计评价中存在的评价结论含糊不清、缺乏科学性的弊端。

5.经济责任审计的问责机制。当前问责制执行力度小，执行效果差是审计理论界与实务界的共识。问责机制的弱化不仅会造成审计资源的浪费，更会造成政府公信力下降的严重后果。余传尧认为要建立健全审计部门与纪检监察机关之间移交和查处违纪违法案件的协调机制，坚决惩治各种腐败行为；要把审计情况纳入对领导干部的考核评价体系和廉政档案，强化经济责任审计成果在领导干部监督管理中的运用。时现提出“一旦将环保效益纳入党政领导干部经济责任审计范围，在审计结果利用方面，就必须将政绩考核与环保责任挂钩，加强问责到‘人，通过移送处理，依法追究法律责任。”

二、对未来进一步工作的展望

从对上述对研究现状的梳理和总结可知，党政领导干部经济责任审计理论研究和实践运用起步较晚，成果不多，尚有很多内容和领域需要进一步深化研究。立足于我国经济的持续、健康的和谐发展目标，党政领导干部经济责任审计今后可以重点关注以下方面：

1.和谐视角下党政领导干部经济责任审计目标的提升。在社会大力提倡和谐发展的背景下，绿色经济逐渐为人们所熟悉。绿色经济是一个行政的表述，以效率、和谐、持续为发展目标，包含着环境友好型经济、资源节约型经济、循环经济的取向和特征。在发展绿色经济的主题下，政府需要建立绿色引导制度激励机制，需要强化环境保护职责，政府对环境保护的主导性主要表现为政府对环境保护工作的促导、强制和参与。这样的经济发展趋势也要求党政领导干部经济责任审计以和谐、绿色的视角重新审视其审计思路和审计要求。可以借鉴绿色经济相关的理论成果和实践经验，对经济责任审计的目标体系进行重新架构。

2.构建经济责任审计预警机制。经济责任审计预警机制，即国家审计充分利用其对于经济安全信息的监测与评价机制，对影响经济责任有效履行的各种因素进行监测和预测，依据一定的标准和程序判断经济责任履行的效果，一旦發现运行过程中存在偏离经济安全“临界值”，就迅速作出反应，提出相应的纠正措施和建议，促进宏观经济达到安全运行的预期效果。审计预警机制的构建一般要经过三个环节：确立标准——衡量绩效——提出建议。国家审计机关应及早准确地识别和揭示风险、采取处理处罚等有效措施抵御经济责任履行过程中可能面临的各种风险，识别对绿色经济运行造成破坏并导致系统崩溃危险的风险，并及时向相关监管部门发出可能危机警报，并从健全体制、机制等方面提出建议，预防风险的再度发生。

3.党政领导干部经济责任审计评价体系的创新。领导干部经济责任的履行涉及到经济建设、社会事业发展的各个方面，由于不同行业，不同级别管理者管辖范围，职责的差异较大，所以建立一套科学、完整的经濟责任审计评价体系是一项重要而复杂的工作。经济责任审计评价是否全面、科学、合理，将直接影响经济责任审计结果的充分利用。可以探索以行政绩效为主线、以平衡计分卡绩效评估为手段对党政领导干部绿色经济责任的履行情况进行科学评价，重点围绕其职能履行情况，重大经济事项决策、监管、执行情况，财政财务监管情况，廉洁从政责任情况，通过审计调查、指标考核、数据分析，综合评价被审计单位的行政绩效情况，在整个评价体系中对于评价指标的设计要围绕发展绿色经济的主题，将一些与民生、环保、持续发展密切相关的因素作为考量的重点。

4.经济责任的合理界定。由于经济责任审计涉及的人和事较其他审计要复杂，关系到前任与现任、个人和集体、主管和直接责任的划分以及责任的性质、大小、重要性等，涉及到政策环境、主观与客观原因、个人决策与集体决策等因素，使得领导干部经济责任难以界定，责任划分不清会造成评价失误。在实际工作中对责任界定和定性存在以下问题：一是法律法规使用不当，定性错误，形成审计风险。二是由于审计人员专业素质和综合判断方面的原因，对审计查出问题的性质不能准确把握、表述不当从而导致判断失误。三是一些违纪违规责任的边界难以掌握，特别是被审单位违反财经纪律，在某些环节上既有离任者的个人行为，又有领导班子的集体行为时，往往相互推卸责任，致使责任难以界定。此外，由于决策失误、管理不当、造成重大损失浪费或国有资产流失，应追究何种行政责任，特别是直接责任和主管责任的界定，审计人员也很难把握。因此，需要进一步对经济责任的内涵与外延进行合理界定，而且要充分考虑发展绿色经济所引起的一系列责任类型的拓展，要将环保责任作为经济责任履行情况的一个关键因素，指导审计工作有序开展以实现绿色经济发展的目标。

5.经济责任审计问责机制的建立健全。审计成果利用是领导干部任期经济责任审计的生命线。如果审而不用，就等于没审，达不到审计工作应达到的目的。我国的基本国情决定了经济责任是我国政府最重要的责任，以经济责任审计对政府及政府领导经济责任的问责作为我国政府问责制构建和完善的切入点，建立以绿色经济责任为核心的问责制不仅是理性的制度创新和实践探索，更是在中国特色的社会背景下的实际需要。建立健全经济责任审计问责机制，注重审计成果的转化和运用，使经济责任审计结果成为公务员管理部门管理监督干部的重要依据，是推动政府问责制建设的关键。而作为经济责任评价的法定部门，审计机关必须努力解决评价难问题，加强理论研究和实践探索，当务之急是探索建立经济责任审计问责的评价机制。[本文为安徽财经大学校级青年科研项目《和谐视角下党政领导干部任期经济责任审计研究》（ACKYQ1120）的研究成果]

（作者单位：安徽财经大学会计学院）