政府在城乡统筹发展中的作用

朱玉广 朱鸿翔

江苏作为全国经济发达省份，虽然统筹城乡的力度不断加大，城乡公共服务均等化不断推进，但影响农村发展的深层次矛盾和体制性障碍尚未根本解决。缩小城乡基本公共服务与减小城乡收入差距的任务仍十分艰巨。经验表明，城乡差距的缩小，都需要政府必要的作用。从这个意义上说，当前强调政府在统筹城乡发展中的主导作用，具有非常重要的现实意义。

一、政府作用未充分发挥的具体表现

1.未做到科学、民主决策。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确要求：“完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。”国务院《全面推进依法行政实施纲要》把“建立健全科学民主决策机制”作为创建法治政府的重要内容，要求完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。尽管有这样一系列的文件规定，但是现实生活中不少地方政府部门仍然或多或少存在不当决策、盲目决策、随意决策、决策责任不清等问题，也有一些地方由于决策失误严重损害了农民的切身利益，激化了农民的抵抗情绪，甚至出现了一些群体性的暴力事件。

2.未真正了解农民的基本诉求。有的地方政府部门并没有真正深入到农民中去，并不了解农民的基本诉求，并未真正替农民着想。如实行城镇化以后，农民非常关心政策优惠程度。农民进城后原农村宅基地怎么补偿？承包地怎么补偿？进城农民大部分希望政府能够单独规划建设农民进城安居小区或提供廉租房、保障性住房，农民希望进城后能够对他们“特殊照顾”，开展就业培训指导，提供就业岗位或就业信息。同时，解决好进城医疗保险、養老保险等社会保障，使进城农民收入固定、生活稳定、心理安定，适应城镇生活，由城市的客人转变为城市的主人、由农民转变为市民。

3.未做好统筹发展的整体规划。建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的城乡分割规划模式既不符合当前发展的实践需要，也不符合国家城乡统筹发展的政策要求，规划的适用范围亟需调整。有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与，而且规划编制的队伍素质良莠不齐，有的规划理念极端保守，有的追求洋、新、奇，严重脱离当地经济社会发展的实际，无法付诸实施；规划专业队伍的建设和现实的需要严重脱节，规划法人机构和个人行为的规范制度还未建立。

4.未形成政府各部门的联动协调机制。统筹城乡综合改革必须首先突破目前城乡分割、行政资源集中在城区的行政管理体制。针对目前仍然存在市、县（区）、乡镇功能区隔不清晰；部门之间职能交叉，多头审批、多头监管导致责权不清、协调成本高、组织绩效低、行政资源配置不合理；决策权、规划权、调控权上移和集中不够，服务、监管重心下移不够等现象，地方政府有责任在原有机构改革的基础上进行组织再造，进一步整合市级部门职能，合理区隔市、县（区）、乡镇政府功能，理清政府横向部门之间与纵向层级之间的权责边界。

5.未形成对政府官员的科学的政绩考核制度。以GDP为主的考核方式，弊端是显而易见的。有的地方政府部门将污染企业从城市移至农村，正是由于GDP政绩观的存在，使得某些地方政府和官员首先考虑的不是民众的安危，而是如何保护企业、保住GDP。这样不利于城乡的协调发展，不利于构建和谐社会，不利于保护农民的切身利益。以GDP为准的政绩考核方式也需要转为以民生为主，用农民群众的幸福指数来考核官员。

二、充分发挥政府在城乡统筹发展中的作用

1.组建城乡统筹发展的专家顾问团。发挥专家顾问团的作用，为统筹城乡发展提供智力支持。专家顾问团汇集了社会各方面的专家学者，是实现科学决策的重要力量。要依靠各种制度平台和参与渠道，鼓励和动员专家、教授紧紧围绕城乡统筹的规划和实施步骤开展调研，多搞实地调查，多做深入研究，多献务实之策，帮助党委和政府科学决策、民主决策，推进城乡协调发展。要引导专家、教授，通过开展科技攻关、专业咨询、项目协调、投资论证等，促进农业科技进步创新和农业结构调整，推动农村生产力发展。

2.科学编制城乡统筹发展规划。按照功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施的思路，加快推进经济社会发展规划、产业规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护和生态规划、综合交通规划、各类设置专项规划和城乡规划的“空间叠合”，从而促进部门协调联动、规划综合集成。从而为实现城乡规划一张图、建设一盘棋、管理一张网奠定坚实基础。

3.形成政府各部门联动协调机制。构建“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”的政府职责体系。加大对各级政府部门的职能整合，实行宽职能、少机构的“大委局制”。按照“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担”的原则，凡是涉及两个以上部门职责相同或相近的，集中到一个部门，确保“一件事由一个部门进行管理”。同时，也要根据统筹城乡的需要，科学界定省、市、县（区、县级市）、乡镇（街道办事处）的功能定位与职能配置。将市级政府的职能重心定位为“决策、规划、指导、协调，监督”；把决策权、规划权、调控权等上移和相对集中于市级部门，将区县政府的职能重心定位为“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”，市级政府可将部分执行市场监管、社会管理和公共服务的职能以行政委托的方式下放给县（区）级政府，将乡镇（街道办事处）的职能重心定位为“执行落实政策、社会综合治理、提供公共产品、保障公共服务，营造良好生活环境”。

4.废除、制定或修订相关法律。废除现行《户籍管理条例》。只有废除现行户籍制度，才能赋予农民真正的市场主体法律地位，从而使其拥有与城市居民平等的生存与发展机会，包括自由迁徙、自由居住、平等接受教育与职业培训、平等就业和享有劳动保护等。否则，城乡统筹发展必然是纸上谈兵。制定农村社会保障条例。由于中国目前没有统一的社会保障制度的基本法，且城乡二元化的不均衡发展格局短时期内难以根本改变，为推进城乡统筹发展战略的实施，当下应当尽快制定《农村社会保障条例》，以解决农村社会保障缺失法律依据的困境。

5.探索对政府官员的考核机制。GDP是重要，但是它只是众多考核指标中的一种。比如劳动保护是否全面推行，较低水平、多层次的社会保障是不是全覆盖，又如环境保护是不是符合要求，单位产品的能耗是不是下降，再如法院诉讼受理数量占诉讼申请总数的占比，上访案件的数量与处理结果的公布等等。追求“善治”被视为世界各国政府的共同目标，不同政治制度下的政府，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。

6.提高公共服务水平。搞好服务，提供就业保障。切实做好进城农民就业、社保、医疗、教育等配套服务保障，解决进城农民后顾之忧。一是组织开展进城农民技能培训，利用“阳光工程”、“雨露计划”等培训载体，力争使进城农民人人掌握一项就业技能。二是大力发展二三产业，为进城农民提供更多的就业岗位。使进城农民转变为市民，有固定的经济收入。三是加强社会保障。对进城农民提供同等的城市社保、教育、卫生、文化等公共服务体系，并积极制定落实进城农民就业、创业等方面优惠政策，真正实现农民市民化。尤其是进城农民子女入学问题，要结合城市建设和农民进城发展趋势，逐步扩大办学规模，保障进城农民子女接受正常教育。通过实施一系列进城农民配套服务政策跟踪服务，使进城农民真正达到“稳得住、留得下”的目标。[本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学重点项目“统筹城乡发展的制度分析——均衡与非均衡”（基金号：08SJB7900030）的阶段性成果]

（作者单位：泰州职业技术学院）