对湖南临湘市保障性住房建设的调查与思考

毛高清　刘鹤生

全面推进保障住房建设是我国“保民生、促发展”的一项重大举措，是解决城市住房困难、抑制房价过快增长、促进房地产业健康发展的有效途径。来自岳阳临湘市调查显示，保证性住房建设虽然取得一定成就，但步履缓慢，金融支持不足是其中一个重要原因。

一、临湘市保障房建设取得一定成绩，但进展相对缓慢

自2008年启动实施保障性住房建设以来，临湘市保障性住房建设取得了一定的成绩。2008年以来，新建廉租房项目6个1760套，其中204套已交付使用；发放租赁补贴 1722户，发放金额489.2 万元，惠及1722户低收入家庭；实施城市棚户区改造1100户、国有工矿棚户区改造1815户；新建公共租赁住房项目4个431套；新建经济适用房216套。

但受地方财力、土地指标、征地搬迁等因素限制，也存在诸多问题，比如项目开工率低、投资完成额低、问题整改率低等。有的廉租房建设项目至今没有得到落实；有的公共租赁房建设竣工后，尚未正式分配。据统计，2009年至2012年，全市廉租住房建设实际完成1760套，仅占计划项目5562套的32%，低于全省平均水平。

二、金融支持不足是保障房建设滞后的重要原因

临湘市保障性住房建设相对滞后的原因是多方面的，但金融支持不足是其中重要原因。调查显示，临湘市保障性住房建设难以取得银行信贷支持，银信机构不愿涉足保障性住房建设项目。截至2012年6月底，临湘市保障性住房开发贷款仅800万元，只占全市今年上半年新增贷款额的2.17%，个人住房按揭也因抵押问题还没有实现零的突破。金融资金之所以没有流入保障房领域，主要有以下原因：

（一）财政资金杠杆作用没有发挥。目前临湘市的保障性住房建设资金来源主要是中央和省市按比例的配套资金。2008年以来，累计争取中央和省级补助资金近3亿元。但巨额的财政资金并没有吸引民间资本和金融资本的跟进，还远没有形成一种“政府主导、多方参与”的投融资渠道。调查显示，目前临湘几乎所有在建项目都存在着建设资金严重短缺的问题，国有林场棚户区改造项目资金缺口达到2807万元。

（二）金融支持政策体系不完善。我国现在执行的保障性住房建设政策框架内，还没有形成一整套完备的金融支持政策体系。在项目审批条件审查、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面只能执行等同于其他建设项目的金融政策，缺乏完善的担保、保险机制和配套的激励奖励措施，使得金融机构对保障性住房信贷投入动力不足。据调查的工、农、中、建和农信社负责人反映，金融监管部门至今没有出台金融支持实施细则，各商业银行也基本没有制定保障房贷款管理的具体办法，且延用商品房开发贷款的管理模式，难以操作实施。

（三）缺少专门的住房金融机构。发达国家和地区大多有政府引导的专业化住房金融机构，为公共住房建设提供资金支持、担保和监督，也可以为中低收入家庭购买住房提供贷款或担保，并提高资金使用效率。而我国目前缺少类似的专业性住房金融机构，主要还是依靠商业银行，而商业银行的盈利性原则不可能完全配合政府的政策意图。保障性住房建设资金需求量大、建设周期长、回报率低，因而风险也比较大，加之商品房市场的迅速发展所带来的高利润，造成了金融机构的信贷资金对保障性住房支持不足的现状。

（四）风险防范机制不健全。受保障性住房推进进度要求和财政实力薄弱影响，部分保障房建设项目企业存在“四证”不全、自有资金比例不达标等问题，甚至存在仅凭部门批文即先行开工的情况，使得个别保障房项目不符合银行信贷投放条件。再说，保障性住房购买对象大多数没有稳定的职业，且一般为低收入家庭，缺乏有效的抵押物和合格的担保人。保障性住房建设用地一般为划拨土地，免交土地出让金，无法作为抵押担保物。尽管目前推动落实保障性住房建设的载体多为政府融资平台企业，但受近年来政府投资项目多，融资需求大影响，负债率较高，且难以再提供用于融资的抵押物。

（五）信贷资金规模不给力。一方面，县域四大国有商业银行信贷项目授信权限均由上级行控制，没有自主放贷能力，无法介入保障性住房建设项目。农信社的信贷资金受到人民银行信贷规模限制，在支持“三农”发展，保证“三个高于”前提下，几乎没有信贷资金支持保障性住房建设。另一方面，近年实施稳健的货币政策效应逐步显现，各金融机构放贷能力受到了抑制。在这种情况下，利益最大化原则必然导致信贷资源投向那些风险小、效益稳定的项目，从而降低了对保障性住房的投入热情。

三、突破融资瓶颈是保障性住房建设顺利推进的重要保障

保障性住房建设是一项民生工程、民心工程和德政工程。在各职能部门进一步明确职责，密切协作，形成工作合力的基础上，只有创新融资方式，加大金融信贷投入，突破融资瓶颈，才能加快推进县域保障住房建设。

（一）创新融资方式，拓宽融资渠道。保障性住房建设责任主体是政府，政府要建立长期稳定的保障性住房预算资金。要按照“政府主导、多方参与”的投融资渠道，通过土地优惠、税收减免，引导社会资金投入保障性住房建设，减轻政府投资的资金压力，使保障性住房建设的运作保持较大规模并且有可持续性。还可采取“捆绑开发，以商养廉”的模式，实施商品住房用地项目配建保障性住房等方式不断拓展融资渠道，确保保障性住房建设资金及时供给。所谓“捆绑开发”，即：将土地整体规划，其中一部分建设廉租房、一部分建设经济适用房、一部分建设商品房；开发企业通过商品房的开发所赚取的部分利润，来弥补保障性住房资金的不足。

（二）健全政策体系，控制分散风险。一是制定相关措施，确保保障性住房项目配套资本金能够足额及时到位，为银行发放保障性住房信贷资金支持提供必要的前提条件。二是成立专门机构负责保障性住房项目资金监管，全程监控项目资本金、信贷资金、项目租售回收资金情况，最大限度地防范和降低信贷风险。三是建立政府保障性住房抵押贷款担保制度，明确保障性住房建设项目财政担保的有效性和合法性，有效降低金融机构面临的由于借款人违约带来的风险。四是制定保障性住房政府回购管理办法，并明确如果不能及时回购，对银行贷款损失补偿的资金来源。五是给予金融机构一些税收、风险补偿方面的特殊政策，解决金融机构的后顾之忧，使之承担的风险与收益相匹配。

（三）履行社会责任，加大信贷投放。一是人民银行要继续加大对金融机构履行社会责任评价制度，并把金融支持保障性住房建设情况作为考核的一项重要指标，引导金融机构强化社会责任意识，不断创新金融产品和服务方式，自觉积极投入保障性住房建设项目。二是金融机构要结合当地实际，制定出支持保障性住房建设的工作方案和实施细则。一方面，适当放宽保障性住房贷款受理条件；另一方面，积极开展信贷产品创新，尽力满足信贷需求。三是商业银行总行应将保障性住房建设纳入信贷投放倾斜和支持对象，单独安排保障性住房贷款新增计划，将普通商品房开发贷款业务与保障性住房开发业务区别开来，差别对待。监管部门也要政策倾斜。

（四）建立专业机构，服务民生工程。保障性住房建设是一项惠民工程，建立政策性住房金融机构，才能推进保障住房建设工作规范化。借鉴其他国家住房金融体系的运作方式和经验，成立专门的政策性住房金融机构，或者对现有的住房公积金中心进行改革，负责保障性住房建设和消费环节的金融服务。该机构的资金来源可以是储蓄，也可以是发行债券，还可以将人寿保险基金、养老基金吸收进来，形成稳定的资金供给。政府除在贷款方面给予政策性住房金融机构优惠外，也可对其吸收的存款和发行的债券减免利息税等，以帮助其筹集资金，增强实力。该机构支持的保障性住房建设项目给予财政贴息，在项目的证照审查及贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面采取宽松监管，鼓励保障性住房贷款证券化等金融创新。只有这样，中低收入群体的住房难题才能得到有效解决，“住有所居”的目标也才能够得到实现。