我国失业保险制度变迁历程研究

张彦丽

摘要：回溯我国失业保险制度产生与发展的历史，可以看到失业保险不能脱离其保障失业者基本生活的首要功能，而过分强调促进就业。更为重要的是政府不能将自身的促进就业责任，转嫁给具有公共基金性质而非财政性资金的失业保险基金。政府这样做既不合法理与学理，也暗藏经办机构寻租与滥用的风险。从我国失业保险的产生与变迁的历程及特定时代背景，可以深刻理解失业保险在我国存在的重要性与历史贡献，对展望其未来走向也具有重要意义。

关键词：失业救济；失业保险；失业

中图分类号：F840.3 文献标识码：B

回溯我国失业保险制度产生与发展的历史对于剖析我国失业保险的现实、展望其未来发展轨迹有重要意义。在诸多学者研究的基础上，我国失业保险制度可以划分为建国初期失业救济制度、20世纪80年代中期到90年代初期待业保险制度、20世纪90年代末失业保险制度，这三个阶段。考虑到2008年金融危机至今我国政府连续颁布一系列文件，强调失业保险促进就业功能的发挥，可见政府试图将扩大支出范围以促进就业作为失业保险制度的长效机制。因此，笔者认为可以将“2005年以后至今”作为第四个阶段，即“强化促进就业的失业保险阶段”。以2005年为标志的原因在于2005年国务院颁布了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）。其中明确要求“进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能”，并要求在东部地区“进行扩大失业保险基金支出范围的试点”。根据这一要求，原劳动保障部、财政部选择了七省市进行试点，并延续试点至今。下文回顾我国失业保险各个历史阶段，并做以客观评论。

一、建国初期的失业救济制度

建国初期，为了解决旧中国遗留下来的失业问题，当时的政务院在1950年6 月发布了《关于救济失业工人的指示》，劳动部也于1950年7月发布了《救济失业工人暂行办法》， 同时国家设立了统率全国失业救济工作的专门机构——失业救济委员会，1951年政务院发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，但这一阶段的失业保险工作最终被政府强有力的就业安置工作所湮没，并不能算我国严格意义上的失业保险制度的开始。

为了追求绝对公平、消除失业并实现充分就业，建国初期我国实施了计划经济，并按照“人人有工作，人人有饭吃”的社会主义理念，实行了与日本的终身雇用制相似的铁饭碗的终身雇用制度。使就业保护制度——劳动力市场只进不出，工资长期维持低水平，保险和福利完全由国家计划来保证。在1957年《人民日报》“元旦社论”中，政府宣布已经杜绝了存在于资本主义社会的失业问题。在这样的制度安排下，找到正式工作似乎就端上了“铁饭碗”[1]，劳动力市场彻底僵化。僵化的劳动力市场从根本上抹杀了劳动者的生产积极性，干多干少一个样，干和不干一个样，导致了经济效率的巨大损失，同时更无法解决就业问题，充分就业只能是一种画饼充饥式的自欺欺人。但即使是在“文化大革命”后期，当大量知识青年返城后造成大量失业时，统计上不称为失业而是“待业”青年。但这并不是说在中国就不存在失业，实际上，国有企业和城市的集团企业里存在着大量的“伪装失业”（Disguised Unemployment）、“隐性失业”（Hidden Unemployment）以及“就业不足”（Underemployment）。冷酷的经济现实使失业从显性变成隐性，数量庞大的劳动大军组成了浩浩荡荡的失业大军。“大跃进”时期农村劳动力的先“进”（城）后“退”（回农村），“文化大革命”时期城市青年“上山下乡”运动，都是当时城镇失业形势严重恶化的真实写照。1962-1979年的18年间，城镇共有1 776.48万人[2]知识青年被下放到农村，农村也因此成了吸纳隐性失业人员的蓄水池。在劳动者生产积极性遭到彻底扼杀的情况下，计划经济制度为追求经济增长不得不把投资向资金和技术密集型部门严重倾斜，这样做虽然带来了短暂的经济增长，但代价是经济结构严重被扭曲和经济效率低下，陷入经济停滞和就业匮乏的社会危机是其必然的归宿。无法解决就业问题是计划经济体制的最大失败，劳动力市场僵化是导致这一失败的最重要原因之一[3]。

1978年改革开放并没有急于破除计划体制，也没有过早触及城镇僵化的劳动力市场，而是采取渐进的增量改革方式。改革选择以农村为突破口，农村家庭联产承包责任制的推行极大地刺激了农村经济发展，增强了农村经济增长的活力，带动了全国经济的高速增长。改革开放的初期，经济增长和就业之间表现出极强的关联性。1978-1990年间经济增长的就业弹性系数高达0.62，也就是说，GDP平均每增加一个百分点，就业增加0.62个百分点。如此高的就业弹性系数恐怕在世界经济发展史上也是少见的。由此可见，1978-1990年间的经济增长不仅创造大量就业，而且是一种最大化就业的增长，展现了市场机制配置资源的威力。当改革不得不触及计划经济体制下形成的“存量”部分时，社会就不得不承受由此带来的阵痛。这种阵痛突出地表现为计划经济体制形成的大量冗员随着改革深化被不断释放，造成大量人员下岗和失业。经济增长和就业之间的相关性因大量裁员的“稀释”而开始变弱。

二、20世纪80年代中期到90年代初期的待业保险制度

20世纪80年代中期，我国进入了全面经济体制改革阶段。1986年“七五”计划开始实施。同年7月，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》、《国营企业招工用人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，改革企业的用工制度，实行劳动合同制，劳动力有了一定的流动性，不再实行国家无条件包下来的政策。1986年7月12日国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这一法规的颁布标志着我国失业保险制度的建立，并对推进我国经济体制改革起了不可忽视的作用。《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、资金来源、支付标志、管理机构都作了说明，但出于意识形态方面的考虑，没有使用“失业”，而使用“待业”一词。其实施范围比较窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，保障待遇低，失业救济性质明显[4]。因此，1986年建立的“待业保险制度”可以视为保障能力很低的失业保险制度。虽然，初创阶段的失业保险存在诸多漏洞与缺陷，但是由于深化经济体制改革的需要，它还是得到了较快发展，为我国失业保险制度的不断完善与走向成熟奠定了基础。

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。一方面，1986年初步建立的待业保险因制度自身的严重缺陷和实施过程中的人为因素，在很大程度上只是一种制度象征，并没有发挥出很大的实际效用，也与深化企业改革其他方面的进展不配套；另—方面，中国经济体制进入整体改革阶段的宏观背景也进一步对失业保险制度的完善提出了要求，创造了环境[5]。1993年4月12日国务院又颁布了《国有企业职工待业保险规定》，同年5月1日起执行，并同时废止《国营企业职工待业保险暂行规定》。该规定进一步扩大了待业保险的范围；维持了基金来源渠道，将缴费基数由企业标准工资总额改为企业工资总额，但降低了企业缴费比例；调整了基金的使用方向；增加了领取程序；修改了失业救济金的领取资格条件和发放标准；将基金省级统筹调整为市县级统筹；增加了限制性条款和罚则条款。可见，尽管《国有企业职工待业保险规定》适用范围窄、保险水平低、基金承受能力弱、基金的管理使用缺乏有效监督机制、保险费征缴率低等缺陷依然存在，从而使失业保险的实际效力依然有限，不能满足国有企业深化改革的要求[5]。但还是有了进步，从而可以看成是失业保险制度从1986年的雏形向初步建立迈进。不过，《国有企业职工待业保险规定》在扩大保险范围的同时，并未遵循国际通行的非本人意愿引起失业才有享受失业待遇的原则，亦未确立劳资双方缴费的机制，这暴露了该制度在建立之初的不成熟，也表明失业保险制度仍处在探索阶段[6]。此外，1993年《国有企业职工待业保险规定》中失业保险基金的构成完全来自国有企业，职工个人和非公有制经济主体都不缴费。并且《规定》明确指出“允许将经政府批准为解决待业职工生活困难和帮助其就业确需支付的其他费用纳入基金支出范围”。可见此时，我国政府在推动国企改革初期就已产生了发挥失业保险的促进就业作用的意识。但是，这一时期失业保险作用是有限的，主要原因是制度的主要保障对象是国有企业职工，而由于国有企业改革难度很大，进展并不顺利，虽然有大量的职工既没有正常的工作，也没有稳定的收入，但很难与企业解除劳动关系，进入劳动力市场。针对这一特殊情况，中央政府实施了国有企业下岗职工基本生活保障制度，这一有中国特色的过渡性的失业保障形式。1998年6月9日中共中央国务院颁布了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发[1998]10号）。通过财政、企业和失业保险三方筹措资金，为他们提供基本生活保障和再就业的服务。通过这样一个过渡性的措施，帮助他们逐步适应市场就业的要求，提高竞争就业的能力，实现重新就业。同时，我们也认识到，必须建立与市场经济相适应的失业保险制度，为劳动力的自由流动提供政策支持。

这是国家在建立与完善失业保险制度的同时，对国有企业中由体制转型和结构调整导致的大规模结构性失业现象，采取的特殊应对措施，即确立特殊的下岗机制，建立相应的下岗职工基本生活保障制度，为转型时期这一特殊的失业群体提供特殊的、过渡性的保障。如果对下岗职工基本生活保障制度进行客观的考察，可以说它是基于下岗职工的群体性、失业保险制度的脆弱性、就业市场的非成熟性和国有企业职工心理承受能力的局限性，而建立起来的一种富有转型时期中国特色的保障机制[5]。由再就业服务中心（包括类似机构或代管科室）负责为本企业下岗职工发放基本生活费和代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源，原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排1/3、企业负担1/3、社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1/3，具体比例各地可根据情况确定。考察再就业服务中心的资金来源，在国企改革攻坚时期，我国政府更坚定了发挥失业保险的促进就业作用的做法。但是，不能忽略的由于当时的失业保险基金完全来自于国有企业，因此，不论是失业保险基金承担“经政府批准为解决待业职工生活困难和帮助其就业确需支付的其他费用”，还是再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险的费用，都体现出我国政府对待业职工和下岗职工的负责态度。随着改革的进一步推进，2001年以后，国有企业将不再建立再就业服务中心，也将不再以“下岗”的形式处理企业不用的员工，下岗与失业逐步并轨。这一工作首先在辽宁省开始试点。2001年7月6 日，国务院批复了辽宁省的社会保障改革试点方案，并于7月8日正式启动。其试点的主要内容之一就是下岗与失业并轨。以后国有企业不再产生新的下岗人员，国有企业清退不需要的员工按失业人员对待。1998年至2001年底，全国国有企业累计产生下岗职工2 550万人，其中有1 700多万人实现了再就业，300多万人通过企业内部退养等方式得到安置[7]。国企再就业服务中心和下岗职工基本生活保障体现了我国领导人的卓越智慧，对推进国有企业改革和稳定社会起到了举足轻重的作用。

三、20世纪90年代末期的失业保险制度

1993年11月14日，中共十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出“社会保障是市场经济体制基本框架的五大支柱之一”。而在社会保障体系中，社会保险又是整个体系的支柱。随着市场经济体制改革的推进，国有企业亦进入了深化改革的快车道。1998年国有企业加快改革步伐的关键年份。当时首要任务就是要建立并健全推动国企改革的最重要的基础工程之一——失业保险制度。因此，1999年1月22日国务院颁布了《失业保险条例》及《社会保险费征缴暂行条例》，以完整的行政法规形式，宣告了我国失业保险制度的全面确立。并在如下方面予以完善：为失业保险正名； 扩大参保范围；确立劳资双方分担缴费义务；明确市级统筹，并建立调剂金；确定给付标准并提供医疗补助金；加强监督。2000年10月26日，劳动和社会保障部发布《失业保险金申领发放办法》，对失业保险金的申领、发放和失业保险关系的转迁做了规定，进一步完善了失业保险制度。可见，1999年可以被视为我国失业保险制度正式全面确立的立法，已经完全具备失业保险制度所必备的内容，并符合失业保险制度的普遍性规则[6]。虽然《失业保险条例》仍然存在着一些缺陷，例如，职工个人开始缴费，但是权利与义务关系弱化的同时待遇却从与个人工资挂钩到与社会救济金、最低工资、低保水平相关，职工的制度受益在降低，尤其农民工的一次性失业补助金达不到保障目的；《条例》中规定，“职业培训、职业介绍的补贴以及国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用”也在失业保险基金中列支，但是这时的失业保险基金中已经有职工个人缴费和非公有制企业缴费，可见政府的促进就业责任在通过失业保险转嫁给参保职工，由于政策的强制性，也滋生了政府随意性挪用失业保险基金的可能。但是，毋庸置疑的是失业保险制度的定型为解决国企下岗职工基本生活保障方面发挥了至关重要的作用，推动了经济体制改革与建立现代企业制度的稳定前进。我国失业保险制度是在特定历史时期为经济发展服务并解决特定历史时期的失业问题做出了重要贡献。失业保险在我国既具有重要的历史贡献，又具有重要的现实意义与迫切的未来需求，其存在价值不可否认。

四、2005年至今的强化促进就业的失业保险

早在2005年国务院颁布的《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）中就明确要求“进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能”，并要求在东部地区“进行扩大失业保险基金支出范围的试点”。根据这一要求，原劳动保障部、财政部选择了七省市进行试点。2006年1月原劳动保障部和财政部联合发布的《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（劳社部发[2006]5号）做出明确规定并在东部7省市开始试点[8]。2008年金融危机期间，人社部等部委联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发[2008]117号），明确了帮助困难企业稳定就业的政策措施，具体可概括为“五缓四减三补贴”。其中涉及失业保险的措施可以概括为“一缓一减两补贴”。“一缓”即在2009年之内，允许困难企业缓缴失业保险费，缓缴期限最长不超过6个月。缓缴失业保险费的做法，主要减轻企业在非常时期的资金压力，帮助企业度过困难时期，对失业保险基金并不造成冲击。“一减”即降低失业保险费率，期限最长不超过12个月。采取降低困难企业费率的做法可以减少企业负担。“两补贴”即使用失业保险基金向困难企业支付社会保险补贴和岗位补贴，补贴期限最长不超过6个月。

新政策的出台得到各地政府积极快速贯彻落实。2009年，全国失业保险实施援企稳岗“一缓一减两补贴”涉及资金近200亿元，其中：降低失业保险费率、缓缴失业保险费为企业减负近120亿元，涉及企业170多万户、职工6 600多万人；全年使用失业保险基金支付社会保险补贴、岗位补贴等资金约80亿元，涉及困难企业2.5万多户、职工740万人。2009年7月，人社部和财政部联合发布《关于延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》，决定延长试点政策1年。2009年12月人社部等部委联合下发了《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（[2009]175号）。2010年1月人社部下发了《关于做好当前失业保险工作稳定就业岗位有关问题的通知》（[2010]35号）。2010年3月温家宝总理在《政府工作报告》中明确指出，“实施困难企业缓缴社会保险费或降低部分费率、再就业税收减免及提供相关补贴等政策，鼓励企业稳定和增加就业。2009年到期的‘五缓四减三补贴就业扶持政策延长1年”[9]。无论从当年《政府工作报告》，还是从人社部下发的这一系列文件都充分说明了当前我国政府已经试图使失业保险扩大支出范围以援企稳岗、促进就业的工作常态化。

2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》（于2011年7月1日起实施），期间历经五年时间。随着《社会保险法》的正式通过，在社会上引起热烈反响，并标志着我国社会保障体系建设开始由长期试验性状态走向定型、稳定与可持续发展阶段。作为我国社会保障立法的主体性法律，《社会保险法》不仅规范了我国社会保险制度的基本内容，而且在一定程度上规范了整个社会保障制度的基本框架。但是与1999年的《失业保险条例》相比，《社会保险法》只是在第五章中对我国失业保险制度进行了微调。例如，将制度的覆盖范围扩大为“用人单位和职工”，而不是仅仅局限为“城镇企业失业单位及其职工”；失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇，失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费，从而提高了失业人员的医疗保障水平；明确了个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项；领取失业保险金期间符合国家计划生育政策的女性生育的可以领取生育补助金；取消了《失业保险条例》关于失业保险金标准“应低于当地最低工资标准”的规定；停止领取失业保险金的条件增加了“被判刑收监执行或者被劳动教养”。值得注意的是，《社会保险法》中并没有明确提出将就业促进相关支出在失业保险基金中列支，但从2008年金融危机期间我国政府做出的尝试扩大失业保险基金支出范围以援企稳岗，可见政府在失业保险基金支出中仍握有决策权与主动权。

政府关注就业工作本无可厚非，经济危机特殊时期应急处理也无可厚非，但政府试图将困难企业岗位补贴在失业保险基金列支变为长效机制就令人质疑其合理合法性了。这样做忽视了政府在失业保险制度建设与促进就业工作中的责任不同，异化了当前失业保险主要来自用人单位与职工缴费，而非财政补贴，异化了失业保险制度的初衷是为劳动者规避失业风险，而非促其就业；异化了失业保险基金产权应归属所有参保职工，而非政府。应该认识到失业保险不能脱离其保障失业者基本生活的首要功能，而过分强调促进就业。更为重要的是政府不能将自身的促进就业责任转嫁给具有公共基金性质而非财政性资金的失业保险基金。政府这样做，既不合法理与学理，也暗藏经办机构寻租与滥用的风险。

综上，我国失业保险制度发端于20世纪50年代的失业救济。由于意识形态所限，20世纪80年代中期到90年代初期还披着“待业保险”的面纱掩盖失业的存在。直到市场经济体制改革启动，政府才开始直面失业及失业保险问题。但1999年制度初建时出发点却“剑走偏锋”，包括失业保险在内的社会保障制度成为国企改革的配套措施，沦为为经济发展服务的工具。而至今十几年，虽然我国社会保障制度改革如火如荼，但养老保障与医疗保障备受追捧的同时，失业保险却备受冷落，甚至众望所归的《社会保险法》也未触及其实质问题。三十多年的经济转型与社会变迁使我国失业总量增加与结构性失业并存。我国失业保险制度改革亟待与劳动力市场政策调整、经济结构转型、产业结构升级同步进行，并首先强调其分散失业风险，保障失业者基本生活的功能；而不能盲目强调其促进就业功能。

参考文献：

[1] 杨宜勇.中国转轨时期的就业问题[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2002：9-10.

[2] 国家统计局社会统计司.中国劳动工资统计资料（1949-1985）[G].北京：中国统计出版社，1987：110.

[3] 张车伟.中国的经济增长与就业——构建灵活安全的劳动力市场[G].中国社会科学院科研局/学部工作局.30年回顾与评析 中国社会科学院纪念改革开放30周年学术报告集.北京：社会科学文献出版社，2009：373-388.

[4] 安锦.中国失业保险制度的历史演变与体制构建[J].内蒙古财经学院学报，2008（3）：89.

[5] 郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002：164-165，168.

[6] 郑功成.中国社会保障30年[M].北京：人民出版社，2008：258-261.

[7] 国家统计局网站：http：//www.stats.gov.cn[EB/OL].

[8] 郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].基金社会体制比较（双月刊），2010（6）：12.

[9] 吕学静.中国失业保险的稳定就业促进就业政策——从临时措施到长效机制的思考[J].社会保障研究，2010（6）：57-58.

（责任编辑：石树文）