探析志愿组织监督与评估机制的构建

杨璇

志愿组织是由志愿者在不计任何物质报酬的情况下，志愿奉献个人的时间和精力，为社会发展提供各种服务的非营利性的公益性组织。近几年，随着社会结构的转型和社会文化的提升，志愿组织在社会需求和个人心里需求的共同作用下迅速发展起来，并获得越来越多的社会认可和发展空间，它是群众参与社会管理的一个基本途径。志愿组织是参与社会管理的基层组织，政府如何发挥社会管理职能，引导志愿组织自我管理，是志愿组织获得长足发展的保障。因此，本文主要探讨志愿组织监督与评估机制的构建，由此来约束志愿组织和志愿者的行为，在获得社会高度信任的同时保证组织的健康发展。

1 志愿组织监督与评估现状

志愿组织根据不同的视角划分为不同的类型，本文是基于管理角度，把志愿组织分为以下四类，其监督与评估现状如下：

政府主导的志愿组织。这类组织是通过自上而下开展活动的，是在政府的指导下提供服务的组织，因其具有足够资金的保障，有比较健全的监督机制，内部建立了理事会、监事会、管理制度、财务监督制度以及培训监督机制等；外部主要来自政府部门，即志愿组织的登记管理机关和业务主管单位的双重管理和监督，其监管力度和方式方法与政府部门类似。评估方面目前没有形成一个常态，在项目评估方面做得比较完善，组织内部评估还处于雏形阶段。

非政府主导的志愿组织。这类组织是通过自下而上开展活动的，基本靠公民自发联合形成的组织，因其官方背景不强，政府主导的作用不大，缺少资金支持，仅够开展志愿活动无暇顾及组织的长期发展，建立监督机制。目前监督主体名义上是民政机关和业务主管部门，但事实上疏于管理。民政机关仅仅管理登记、注册工作，业务主管部门基本没有精力和财力对其进行监督管理，大多数是走过场或者形式上的监督管理，在自我监督管理方面也很薄弱。至于评估工作基本没有开展，主要原因是没有足够的人力和财力来从事这项工作。

企业志愿组织。包括两种类型：一种是以赢利为目的在企业内部设立专门的志愿组织。其特点是组织提供的志愿项目及监督评估指标与企业实体挂钩，其目的是在追求企业利润的同时增强企业的社会责任、提升企业形象和培养员工的志愿精神。另一种是因没有找到挂靠单位在工商部门注册的以企业形式存在而事实从事志愿活动的组织。其特点是组织资金完全靠自筹，本着自我意愿从事志愿活动，规模不大，形式较松散，接受工商部门营业执照的监督审核，不涉及组织的运营监督，评估工作基本没有展开。

个人志愿组织，又名草根组织。它是基于个人的兴趣爱好及彼此间的信任，由个人发起的、松散的、没有法人资格的组织，它既不在民政部门登记，也不在工商部门登记。其特点是组织数量大，规模不大，组织非常松散、开放和灵活，活动的资金大多采取自筹的形式，并且仅够维持日常的志愿活动经费，甚至还不够根本没有闲钱或精力从事组织的监督和评估工作。

2 志愿组织监督与评估存在的问题

在此将志愿组织分为两类：一类是政府主导下，具有一定规模的志愿组织；另一类是非政府主导的、不以赢利为目的企业型的志愿组织和个人的志愿组织，规模不大、形式松散的志愿组织。

2.1 政府主导下的志愿组织存在的监督与评估问题

监督评估主体单一且缺位。目前主要是由民政部门和业务主管单位进行监督，然而民政部门因权力不大，且没有足够的精力和人力对志愿组织进行逐个监督评估工作，对组织的年检报告审查大多是例行公事，走过场，很难真正起到监督评估的作用；业务主管单位因有自己的主业，没有精力或不愿意对挂靠的组织进行监督与评估，或因业务主管单位的寻租行为，向组织收取费用但不履行法律规定的监督评估责任，或因两者之间的关系过于密切而失去监督与评估的作用。来自公众、捐赠人及媒体的外部监督却长期难以起到作用，公众普遍对公益事业的关注度不高，更谈不上监督意识；捐赠人特别是小额捐赠人被忽视，挫败积极性；媒体的报道过于官方化，监督的积极作用不大。

监督评估客体不全面。最关键之处在于缺乏有力的财务监督评估。至今中国还没有制定出针对志愿组织的财务管理规章和审计制度。又由于志愿组织采取了多种多样的注册渠道和机构性质，实行统一有效的财务监督确实很难办到。因此，在财务监督方面大部分采取的是内部监督和主管业务部门的监督，各施一政，各司其职，加之组织的自律性相对较差，财务监督评估方面确实存在弊端。

监督评估方法不系统。主要包括监督评估的连续性不强，常常是突击检查，突击完成任务，没有阶段性；其次是监督评估的后续工作并未跟进，提出的意见在多长时间内改进，实施效果如何均没有跟进；最后是监督评估结果的公开程度不高，很难获得来自外部的有效监督，其监督评估的价值无法体现。

2.2 形式相对松散的志愿组织存在的监督与评估问题

监督工作严重缺位。对于非政府主导的，不以赢利为目的的企业形式的志愿组织分别受到来自民政部门、业务主管部门的双重管理和仅受到来自工商部门的监督管理。因民政部门和业务部门的双重管理的缺位，这类组织的监督工作很难到位；对于接受工商部门的监督管理的志愿组织，仅对执照进行审核，对违法行为进行处罚，而志愿组织的运行及提供的服务均没有涉及，其内部监督也没有完整的系统，随意性比较大。

评估工作基本没有。形式相对松散的志愿组织根本无暇顾及评估工作的细化和开展，只要能保证活动的顺利开展，至于活动的效果、如何改进则是摸着石头过河，日常积累。例如天通苑志愿者协会开展某项志愿服务活动不需要进行系统的服务需求评估量化，仅仅通过工作者的自身感受，需要提供哪些方面的志愿服务，而后向理事会提出议案，通过表决来决定，因为他们就是社区的业主，他们的感受就是代表大家的感受。再如，他们的活动是否继续开展则通过群众参与的人数多少来判断，进行简单的推测即可决定。因此这类组织的评估工作是必须的，但方法是简单的、易于判断的即可。

3 志愿组织监督与评估机制建构的思考

（1）监督评估主体的多元化。首先进一步完善具有法律权威的监督评估主体政府部门，采取行政手段监督评估主体的一体化，避免出现二元交叉管理而导致的监督缺位，明确由民政部门统一管理；其次是通过法律条文明确捐赠者的监督与评估的合法权利，把受赠人“应当”公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督，改为“必须”；再者是建议设立一个由登记管理机关发起的相对独立的监督评估机构，成员主要由民政部门工作人员、业务主管单位代表、志愿组织的管理人员、志愿组织的评估专家、财务专家、项目管理专家、志愿组织的代表七个方面的代表组成，每个方向的人员由1~2名构成，共同管理共同监督；除此之外是强调加强志愿组织的内部监督评估管理制度，完善理事会和监事会的管理职能及规范各项管理制度对组织的财务状况进行严格监督与评估，并公开评估结果；开展民主监督制，通过不定期的民主生活会为组织活动献计献策，监督组织的同时提高了组织的公信力；最后是扩大媒体大众监督力度，建立一个规范的监督管理模式和畅通的诉求渠道，真正发挥媒体大众的监督管理职能。

（2）监督评估客体的全面化。从横向看,应将所有志愿组织纳入管理范畴，包括在民政部门注册的及未在民政部门注册但在工商部门注册的，还有一大部分没有在任何机构注册登记的草根志愿组织；根据不同的情况分类管理，达到一定规模的、满足一定条件的实行强制登记许可制度，设立法人代表，接受各方面的监督；对规模小、形式松散的志愿组织进行简单的管理和监督。从纵向看，细化志愿服务的各项指标，应涵盖志愿组织、志愿组织提供的服务和项目、志愿服务质量等等，每一项都包含子项目，特别是财务收支状况更需要全面化。

（3）监督评估方法的科学化。首先要推进监管立法，应对志愿组织注册登记标准立法、监管部门立法、财务制度的立法、信息公开立法等等；其次是增加对志愿组织监督与评估的资金投入，政府应从财政支出中每年拨出一定的经费，专款专用，由指定的部门对志愿组织开展规范的监督与评估管理工作，逐步规范志愿组织的管理；再者规范监督与评估程序，遵循监督评估的目的、内容、方法，设计评估指标体系，分析整理信息、撰写评估报告，提交报告的内部程序和审核、专家评估、公开发布结果、接受申诉等外部程序；构建完整的评估指标体系，从志组织评估、项目评估和社会评估三个方面进行考核，并细化到三级指标。组织评估中划分为资质评估和组织管理评估，包括组织宗旨是否明确、是否有固定办公场所、组织领导是否全、年度财政支出、是否按时召开会员代表大会、各项管理规章制度是否健全、财务状况是否经过外部审计、活动开支占总开支的比例等。项目评估则从六方面进行考核，其适当性、效率、效果、社会影响、可持续性、受益群体满意度，且细化各项指标。社会评估从政府评价、社会公信度和会员认同三个方面进行评估；保证监督评估的连续性，对每一次的监督评估报告要进行仔细分析，对改进措施列入次年的工作计划中，尽可能的明确改进进度，弥补志愿工作存在的不足，保证志愿组织体系的不断完善和发展；最后是公开监督与评估的结果，接受捐赠者、受益者、公众及媒体等社会监督,群众获取信息的同时监督组织不断完善，以达到互信的状态，推动志愿组织的发展。