群体性事件应急处置机制的构建研究

杨诗耀

摘要：中国的社会转型时期是群体性事件的高发期和频发期，及时有效地处置群体性事件，是党和政府所面临的一项重大课题。只有建立健全灵敏快捷的情报信息预警机制、健全高效的应急处置指挥机制、完善配套的控制处置预案机制、公平正义的平等协商对话机制、及时发布的权威信息公开机制、快查快处的法纪责任追究机制，才能牢牢把握应对群体性事件的制高点和主动权。

关键词：群体性事件 应急处置 机制构建

中图分类号：C913文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）11-027-02

如何及时有效地处置群体性事件，直接考验着党和政府的执政能力和执政水平，事关党和政府的威信与形象。我们应当不断健全应对机制，完善各类预案，讲究方法艺术，全面提高科学应对和现场处置群体性事件的水平与能力，始终坚持科学、严谨、务实的方法和作风，快速反应，果断决策，有效应对，牢牢把握应对处置工作的主动权。

一、灵敏快捷的情报信息预警机制

群体性事件从发生到消解，一般要经历潜伏期、暴发期、持续期和解决期四个阶段，因此，建立群体性事件的预测预警机制，及时搜集、辨别、分析和处理各种情报信息，有效察觉潜伏期的危机，及时发现并采取有效措施进行遏制，能够为群体性事件的及时有效的应对处理赢得主动权。群体性事件的酝酿、萌芽、发生、发展以及化解与平息，均会表现为具体的情报信息。掌控此类信息在应对处置工作中具有提前预警、决策依据、处置导向和防止反复等重要作用。创设情报信息预警制度能够藉此发挥情报信息在处置群体性事件中的主导性作用。情报信息预警制度包括信息立法、信息报告、信息公开、信息问责、信息管理和信息监督等各项制度。实践证明，把群体性事件解决在萌芽状态，是有效化解群体性事件的重要环节。党委政府依托情报信息预警机制，可以做到发现早、判断准、行动快、处理妥、效果好。

灵敏高效的群体性事件的预警机制，具有信息、报告、分析、评估、应对等功能价值，党委政府可在国家安全情报系统、公安信息化指挥平台、武警指挥系统、社会治安综合治理系统等的基础上，建立起群体性事件专门预警信息系统，通过各种渠道收集有关信息，进行系统的分析、整理和评估，判明其可靠程度、发展趋势，确立应对处置对策。要树立情报主导观念，健全情报信息网络工作机制，提升预测预警能力；要准确掌握社情民意，主动及时排查矛盾纠纷和不稳定因素，对可能发生群体事件的苗头、隐患应当及时发现、报告和处理；要提高见微知著的敏锐性，善于从纷繁复杂的表象中明察秋毫，从偶然、表面、零碎的信息中发现苗头性、倾向性问题；要有科学的判断力，从源头和本质上识别问题性质、把握发展趋势，审时度势、应势而动，力争把各类群体性事件消除和解决在萌芽状态。要健全信息收集处理机制，建立社会稳定情报信息网络体系，依托遍及多层次、多领域的信息网络，借助现代化传输系统，严格情报信息报送制度，使各类群体性事件苗头在第一时间传输汇集到位，为各级党政领导及时掌握情况、科学做出判断、研究制定对策提供先决条件，避免信息不畅、情况不明、处置不及时等现象发生。

二、健全高效的应急处置指挥机制

快速高效地处置群体性事件，必须建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的应急处置的指挥机制，发挥直接指挥和组织协调的职能。根据群体性事件规模、发生地域等实际，分别建立不同层级的应急指挥部，统一领导、指挥、协调本级行政区域内的群体性事件处置工作，由当地党政主要负责人担任总指挥，全面负责对事发现场处置工作的指挥控制。

要掌握原则策略，提高现场应变能力。应对处置群体性事件应掌握以下基本原则：一是坚持迅捷原则。应急处置效率不高必然会造成群体性事件蔓延扩展，因此，党政主要领导必须十分注重效率，把握先机，争取主动，第一时间向上级报报告，第一时间赶赴现场，第一时间接待群众，尽早化解矛盾纠紛。党政主要领导在第一时间内快速反应，亲临现场靠前掌控，亲临现场一线做群众工作，亲自向上级党委政府汇报，靠前指挥、果断决策、处置到位，是成功处置群体性事件的关键所在。只有在事发之初及时赶赴现场，迅速判明情况，果断拍板决策，实施强有力的指挥，与诉求群众对话，直面矛盾困难，了解内幕情况，发布真实信息，制定出解决问题的时间表，及时平息事件，避免激化出极端暴力行为，才能够有效控制复杂局面，把危害和损失降到最低限度，把负面影响缩到最小范围。绝不可避而不见群众，错失有利时机，导致事态失控。二是坚持民生原则。关注民生是处置群体性事件的第一要义，要有效控制群体性事件的态势，就必须倾听社会公众心声，反映社情民意，把妥善处理好群众最关注的现实利益作为检验应急处置成效的最高标准。三是坚持法治原则。要维护法律的权威性和政策的严肃性，严格按照国家法律和党的政策切实解决群众反映的问题。四是坚持适度原则。妥善处置群体性事件要以疏导、化解为主，慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，以防矛盾激化，事态扩大，引发警民冲突，发生人员伤亡事件。对伴有打砸抢烧杀等严重暴力行为的群体性事件，必须当机立断，依法采取果断措施，坚决制止犯罪行为，迅速控制局势，有效避免事态的扩大升级，为及时解决事件奠定基础。五是统筹原则。在现场迅速明确职责分工、落实工作措施：由政府牵头负责做好安抚、善后和处理工作；由纪委、检察院负责开展原因调查工作；由党委宣传部负责做好社会舆论引导工作；由公安部门负责做好社会治安工作。

准确把握和科学处置每个细节，周密细致做好每个环节工作，是有效应对群体性事件的关键举措。加强处置工作的科学性，确保处置工作有条不紊进行。要善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，靠前指挥、对证施策，防止缺位、失位而贻误全局；要全面掌控、统筹协调各方力量，周密布置善后处理的各项工作，防止顾此失彼、陷入被动；要力戒急于求成、方法简单，提高关键环节的处置技巧，防止授人以柄、节外生枝。

三、完善配套的控制处置预案机制

凡事预则立，不预则废。完善的处置预案是提高指挥决断能力成功处置的基础。党委政府必须根据对社会治安形势和情报信息的科学预测，制定出较为完善的处置计划与行动方案，并按照预案做好各项准备工作，使工作预案在成功处置群体性事件中发挥出重要作用。应当结合实际情况，根据不同性质、不同类型、不同规模的群体性事件，科学设计应急处置工作预案，力求有备无患，快速反应，稳妥处置，防止事件蔓延扩大，使事件始终处于可控范围内，并根据实际需要和情势变化适时加以修正，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的处置机制，用程序化指挥系统来解决非程序化的问题，最大限度地确保领导决策正确、落实及时有效。党政决策层应根据事件性质和发展动态，及时启动相关预案，有力有序有效地指导应对工作，抓住处置工作的最佳时机。通常需要制定三级预案：一是总体预案：即处置群体性事件的组织原则、纪律要求；二是分类预案：即针对具体类别群体性事件的处置工作方案；三是具体方案：即现场处置方案。

各级政府要建立专门的应急处置力量，确保专业队伍在关键时刻能够快速赶赴现场、快速控制现场、快速疏导宣传、快速处理现场、快速恢复秩序。要培养应急处置素质，提高快速反应能力；要加强法制培训，熟悉应急处理群体性事件的法律依据；要进行处置群体性事件的模拟训练和综合性演练，强化部门联动和应急保障，提高应对群体性事件的能力与水平。在力量部署上，实行划区负责，遵循就近用兵、就近增援的原则。在易发多发群体性事件的地区，要建立足够数量的应急预备队、机动预备队，遇有群体性事件发生时，能够就近调动应急处置力量迅速赶赴事发现场，实施有效的控制与处置。

四、公平正义的平等协商对话机制

建立健全对话协商机制是有效处置群体性事件的必要条件，是得到社会认同与谅解、实现矛盾化解的重要手段。党委政府要善于在平等、法制的轨道内解决利益冲突问题。对公民合法权益的保障和维护是有效化解群体性事件的制度前提。坚持公共政策的公平正义，高度关注弱势群体，切实解决群众最关注的现实利益，才有助于解决中国社会长期积累的利益冲突问题。正确看待社会宣泄需求，重视公众宣泄减压机制的制度建设，是降低群体性事件频度的疏解阀。一是要宣传教育群众，提高做群众工作的能力。处置群体性事件是一种特殊的群众工作。一旦发生群体性事件，党政主要领导要立即赶赴现场，按照可散不可聚、可解不可结、可顺不可激的要求，面对面地做群众工作，千方百计缓解、化解矛盾纠纷，及早分隔劝离，防止人员大量聚集、事态升级和场面失控。二是要注意工作方法和策略，加强对群众的说服教育与情绪疏导，引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，解决利益矛盾。对其中的重点骨干人员要申明大义，明理释法，促使其转向正常合法的渠道解决问题。三是要控制群体集聚，减少从众心理的助长蔓延。应对处置群体性事件必须把握社会群体的心理特点：在心理结构上，有思想坚定型、借机渲泄型、犹豫仿徨型；在行为结构上，有组织领导者、出谋划策者、行动破坏者、起哄助威者、一般随从者和同情围观者；在性格结构上，有强硬派和温和派、冲动型和理智型。要善于根据参与群体性事件人群的不同特点，采取各个击破的办法，减少从众心理的滋长蔓延，努力缩小群体规模，分化瓦解群体阵营，削弱群体凝聚力。要根据团结多数打击少数、争取温和派分化强硬派的原则，对于组织者、谋划者和破坏者，适时采取适当的法制措施手段依法处置，发挥强制措施的威慑作用，以平息事态。对一般群众，要通过宣传教育和耐心规劝，消除法不责众的普遍性心态，使之尽早自觉离去。

五、及时发布的权威信息公开机制

及时传递和公开真实信息是有效处置群体性事件的重要原则和前提条件。绝大多数群体性事件都是在时间的迟滞中积累和爆发的，群众的知情权得不到及时正确的回应，最终会酿成群体性事件。在信息社会高度发达的条件下封锁信息，是不明智不现实的。不能满足群众的知情权，流言谣言就会满天飞，控制事态、处置问题的难度就会加大。因此，加强社会舆论引导是处置与化解群体性事件的重要工作机制。必须牢牢把握舆论引导的有效性：要坚持第一时间发布权威信息，做到不捂盖子、不遮面子，满足公众的知情权，抢占舆论的制高点；要及时、准确、严谨地表述信息，有效做好解疑释惑工作，防止出现新的热议焦点；要疏堵并举地管控信息，最大限度地挤压流言谣言和恶意炒作的时间空间，确保主流信息广泛传播；要善于组织媒体力量传达政府声音，充分发挥舆论宣传在理顺群众情绪、化解社会矛盾、协调利益关系方面的重要作用，不给舆论炒作的机会和条件；要善于把握舆论引导的时机、节奏、力度，确保在第一时间发出正确的声音，做到在关键时刻不出现失音现象。

把握网络舆情导向，防止恶意炒作形成焦点。在互联网时代，必须时刻关注网上舆情，高度重视和加强网上监控，主动引导舆情，为迅速平息事态创造良好舆论环境，最大限度地减少负面影响。一是密切关注和及时掌握网上动态，建立无缝对接的群体性事件新闻应急处置机制，确保网上舆情平稳。二是主动加强舆情引导，坚持现场处置与网上舆情引导同步，有效引导舆论向有利于事件处置的方向发展。三是及时发布权威信息，及时过滤不良和有害信息，不隐瞒事件真相，实事求是地对外公布事件基本情况、最新消息和处置工作，满足公众知情权和媒体报道权，提高社会公众的辨别能力，为事件的处置营造良好的舆论氛围。

六、快查快处的法纪责任追究机制

对群体性事件中涉及的违纪违法案件的处置，时间就是生命、时间就是稳定，必须建立快查快处机制，快速做出反应。只有快查快处，积极予以化解，才能稳定人心、掌控局面。一要做到调查取证快：选调精兵强将连续作战，迅速固定证据，迅速查明真相；二要做到处理问责快：在事实清楚、证据充分的情况下，要迅速研究结案，依纪依法及时做出处理；三要做到警示通报快：及时对社会进行公布，充分发挥法紀在稳定局面的重要作用。加强责任追究，有助于迅速平息民怨，扭转局势，重塑党委政府的形象。群体性事件发生后，应迅速启动问责程序，分清责任，果断对失职、渎职的官员进行处理。实行属地领导负责制，切实增强地方党委政府的责任感，完善地方党委政府自身的激励约束机制。在处置群体性事件的过程中，无论是事件发生期的预防和准备、暴发期和持续期的应对、还是结束期的恢复和善后，上级党委政府和纪检监察机关及检察机关都应该建立同步监督机制，全程参与、深入实际、深入现场，确保处置工作的开展程度与监督工作的程度相同步，处置工作延伸的环节与监督工作的环节相连接，全面把握动态、全程跟进监督，及时发现问题，及时督促整改，及时通报警示，把问题消灭在萌芽状态，把损失减少到最低程度。

参考文献：

1.国梁.紧急行政权的构建[J].行政与法，2008（1）

2.黄信瑜.和谐社会与公众利益表达制度的法理思考[J].行政与法，2008（5）

3.夏金华.网络传媒下公共治理的危机及其对策[J].行政与法，2008（12）

4.孙文友.湖州是如何处置重大突发事件的.学习时报，2010（9）

5.郑东风.重大突发事件状态下纪检监察机关如何提高履职能力.中国纪检监察报，2011（1）

6.郑东风.纪检监察机关在重大突发事件中如何发挥职能作用.中国监察，2009（12）

（作者单位：中共商丘市委党校 河南商丘 476000）

（责编：贾伟）