我国地方政府性债务问题分析

张晶 刘莉 张娟 晋颖 梁斯

2011年5月16日，根据当时美国政府公布的数字，美国的国债规模已经触及到了国会所允许的14.29万亿美元上限。面对这种情况，美国财长盖特纳表示，到8月2日之前，美国政府必须提高债务上限或削减开支，否则政府就会开始出现债务违约。这样的情况一旦出现，国际金融市场必将陷入混乱不堪的局面，而世界经济的发展也会受到重创。此时，希腊债务危机的影响仍持续蔓延，而作为世界头号经济大国的美国也出现问题，由此引发了国际社会对于债务问题的高度关注。尽管在8月2日，美国政府提高了债务上限，但是美国国债还是遭到了降级，由原来的AAA+变为了AA+，由此引发了国际金融市场的大震动。在这之后，欧债危机更是愈演愈烈，许多西欧国家都陷入了前所未有的困境。一时间，世界经济的发展似乎迷失了原有的方向，各个国家发展的前景变得更加迷茫。我国在世界经济发展缓慢的情况下依然增速不减，保持着良好的发展势头。但债务问题并不是发达国家所独有，从我国内部深层次的角度看，我国所面临的债务问题似乎更加严重。

一、我国地方政府性债务现状

根据中华人民共和国审计署审计结果公告（2011年第35号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。

地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。其中，2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。

在同一时间，国际评级机构穆迪表示，国家审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据可能少报了3.5万亿元，并且实际的不良贷款的规模可能远大于预期。而央行则表示，地方平台贷款融资的规模约为14.4万亿。此外，银监会公布的数字则为9.1万亿。四个部门公布的数字有着较大出入，不考虑这些数字的真实与否，四个部门的报告也传递出十分明确的信息，我国地方债务的规模已过于庞大。有些专家解释称，可能是因为统计口径不同，以致出现误差，这是一个很重要的因素。但是，从数字上来看，最直接的体现是，危机已经出现，并且有可能进一步蔓延。

北京市在进入2011年之后开始大规模的还本付息，每月需要偿还的本息总额在一百亿元以上。其在2011年5月份公布的数据显示，从1月份到5月份的土地出让总收入约为250亿元左右，已不能满足还款需要。此外，由于国内面临着较大的通胀压力，央行在2011年连续几次上调利率，这直接加大了地方政府的还款成本，使其违约的风险变得更大。

我国目前面临的地方政府性债务问题已经十分严峻，必须采取措施加以控制和解决，否则，一旦危机爆发，我国的经济发展会遭受到严重的伤害，社会也会因此动荡不安，和谐稳定更是难以保证。因此，我们必须深挖地方政府性债务形成的原因，进一步采取措施，以保证我国经济健康有序发展。

二、我国巨额地方政府性债务的形成原因

我国地方政府性债务问题由来已久。通过详细论证分析，将其产生原因归结为以下几个方面：

（一）我国没有合理的预算制度

所谓预算制度，即预算管理体制，是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度。预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。一些西方国家，如美国，有着完善的预算制度，各个州乃至中央的每一笔开支都要列入预算，对于资金的数量、用途等等方面都有严格的规定，所以，地方资金的规模以及用途就有了明确的限制和要求；投放之后还要详细的登记在册，这样就确保日后一旦出现问题，就有详细的账目可以查证。但在我国，并没有如此完善的制度，举债之后的用途、数量没有明确的规定，地方政府在拿到款项之后，大都拼命进行建设。由于没有成熟的预算制度的存在，这就使得相关部门在统计债务款项的时候出现了偏差，而且也不会清楚记录下资金的具体用途。根据审计署公布的报告显示，大约80%的资金都投到了无收益的公益性项目以及在未来很长时间才会有收益的基础设施项目上，许多花销更是毫无目的性可言。在进行建设之前，也没有列出相应的建设项目，或者是对项目的收益性、风险性等方面进行详细的评估，而是盲目乱拆乱建。此外，各级政府贪污腐败，肆意挥霍现象比较严重。在没有完善财政预算制度约束的情况下，这样的情况会愈演愈烈，这也是地方性政府债务问题进一步扩大化的根本原因所在。

（二）各级政府融资平台数量过多，缺乏管理

我国的《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。此外《担保法》也明确规定，严禁地方政府从事商业担保活动。那么，如此庞大的债务资金又源自何方？

据资料记载，从上世纪80年代开始，各个地方政府就成立了所谓的“地方融资平台公司”，通过政府不直接参与的方式进行融资。发展到现在，我国地方融资平台公司的数量伴随着经济的强势发展更是逐年攀升，其数量之多令人难以想象。通过这些融资平台公司，地方政府可以获得大笔的款项，然后将这些款项根据自身需要投入建设当中，而地方政府也因此承担了许多巨额债务的清偿责任。虽然地方融资平台公司已运行并发展了几十年，但这些公司的盈利能力及管理模式仍显稚嫩。由于缺乏有效的投资环境和营运模式，大量的资金都投放到了基础设施建设上。而这些项目回收期漫长，等到其发挥经济效益的时候，地方政府债务早已到期。此外，投入巨量资金的许多公益性项目更是没有收益的，此类债务该怎样偿还？一旦政府换届，这样的债务负担将留给下届政府以及当地的居民，这对于地方经济的发展十分不利。

（三）地方债务资金获得和使用不规范

地方政府在获得资金之后，由于事先未能充分有效地对资金使用做出规划，且国内也没有较好的投资渠道，使得大部分资金未能得到有效利用，造成极大的浪费。当前我国利率水平处在相对高位，由此也会产生较大的利息成本。此外，在地方融资平台取得资金之后，许多单位通过各种手段得到款项，而后将这些资金投入到其自身需要的项目上，这其中的许多项目都违反了国家相应的政策法规，地方政府也未能采取措施对其进行监督约束，这样就难以保证在未来会有充足的现金流收入。一旦这些投入的资金不能够得到有效的偿还，充当担保角色的地方政府就直接担负起偿还的责任，这就直接将地方债务的危机扩大化。

（四）监管机制欠缺

随着地方融资平台的出现，政府融资手段更趋多元化，但针对融资平台却缺乏有效的监管。国家没有明确其具体的监管机构，也无从谈起融资平台公司运作的透明度。此外，由于缺乏专业的监管和评估机构对相应的建设项目进行过程监督和事前评估，使得项目的盈利性以及运行过程的安全性没有充分的保证，这对于资金使用的安全性是很大的考验，也对地方政府性债务问题进一步扩大化起到了推动作用。

三、应对地方政府性债务问题的具体措施

在目前看来，我国地方政府性债务问题已经十分突出，必须加以控制和解决，以保证我国经济平稳快速发展。

（一）完善预算制度

关于预算制度的完善与选择，一直存在争论与探讨，对于“预算”这个概念的模糊，使我们在这方面的经验也有所欠缺，因此，我们可以参照世界其他发达国家，例如美国，来建立完善我们的预算制度。在美国，上到中央政府，下到各个州政府，每一笔款项都要经过严格的审查，针对其用途、目的以及相应的收益都要做出充分的评估和考量，并且要向纳税人公开。我们要积极学习和借鉴美国在这方面的经验，以国国情为背景，进一步建立和完善我国的预算制度。首先，政府的举债规模要有所限制，地方政府在资金运用的问题上要更加透明公开；其次，每一笔款项都要经过相应的审核和批准，让民众都能清楚地知道地方政府使用资金的规模以及资金的使用去向；最后，对项目的可行性以及未来的收益性要进行详细的评估，确保未来能有相应的现金流收益。

（二）加大对地方融资平台的管制

融资平台在我国并不是一个新兴事物，但是在其存在的这些年来，并没有明确的法律法规及监管机构对其进行监控，因此，我们需要加大对地方融资平台的管制。首先，出台法律法规确定针对融资平台公司的监管机构，明确其监管职责；其次，监管措施必须严格有力，杜绝其盲目借款，对于地方政府试图通过担保获得款项的行为要严格控制；最后，不能将政治问题商业化，政府在地方建设中发挥的作用应更加明确，在举债规模上要适度，不能变相利用融资平台筹措的资金建设过多无收益的项目。总之，我国对于这些地方融资平台公司的运行过程一定要通过立法来加以限制和监督，改变过去“软约束”的方式。

（三）地方政府对于投资项目需进行严格评估

地方政府应对当地的经济结构以及相关产业进行详尽透彻的了解，以明确投资的方向和资金的使用目的。首先，地方政府应当以国家产业政策为指导，集中资金投入到当地的产业结构升级和调整方面，发展优势产业，带动地方经济的发展；其次，对于可选择的项目要进行科学的审核和评估，对项目收益的可持续性进行专业论证，保证有足够的收益；再次，对于现存的盲目建设现象要加以杜绝和制止，将资金投入到有保证且能够促进经济发展的项目上；最后，在建设过程中，要坚持科学发展的基本原则，要保护环境，杜绝污染，做到人与自然和谐相处。

（四）建立健全监督和管理机制

对于地方政府从举债到建设的整个过程，我国应该建立一套完整的监管机制加以约束。在目前看来，我国地方债务规模巨大，因此对于地方政府的举债规模要严加控制。对于资金的运用，要完整地公开操作流程，使社会大众能够有效地监督并约束其行为，提高运作的透明度。只有这样，在得到有效的控制和监督之后，资金的使用及投资的去向才能得到强有力的保证，资金使用过程中暴露出的盲目性也能得到有效遏制。

（作者单位：河北金融学院）