基于中心地理论视角下乡镇合并合理性及趋势分析

李迈 梁荣

一、问题提出及研究意义

乡镇是中国基层行政建制单位。乡制始于周代，萌芽于春秋战国之际，定型于秦汉时期。在此后的2000多年里，乡建制的发展经历了多次变化。镇作为一种人类生活聚居形式古已有之，但作为行政建制单位则始于北魏在军事要地设置军镇，到清朝末年现代镇制开始形成。

1939年国民政府公布《县各级组织纲要》，正式确立乡、镇为县以下的基础行政区域单位。建国以来，伴随着中国社会主义国家政权建设的稳固和不断完善，乡镇政府的职能设置进行了多次改革，使其地位和作用不断巩固和转变。

乡镇合并，主要是依据1998年中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的文件精神，对贯彻落实文件精神当中提出的乡镇改革的一种模式，它强调乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁判冗员。2000年国家民政部等七部门提出《关于乡镇区划调整工作的指导意见》，对完善乡镇合并工作进行了统一安排。2009年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，明确在2012年前完成全国的乡镇机构改革，标志着中国乡镇机构改革在经历了建国初期、人民公社化、文化大革命时期和改革开放恢复发展时期的改革以后，进入了后农业税时代统筹城乡发展的新时期。

近几十年来，中国进行了大规模的乡镇合并，乡镇总量从20世纪90年代的5万多个减少到2009年底34170个（其中包括镇19322个，乡14848个）。乡镇未来发展趋势是：乡镇总量不断减少；乡镇的比例变化，乡不断减少，镇不断增加；镇的规模不断扩大；乡镇建制仍将延续。撤乡并镇从根本上说是因为在市场经济条件下，要求资源能够不受行政的束缚而自由流动，从而达到优化配置的效果，然而由于传统的体制束缚，资源很难超越行政界限，从而只能采取行政区调整的办法来实现。因此，从经济发展的角度来看，行政区划调整实际上是对市场经济发展变化的一种适应性调整。在目前，这种调整在一定程度上开拓了资源利用的空间，提高了利用效率。

撤乡并镇长期来看有以下有利之处：第一，有利于政府集中财力、物力集中建设，避免重复建设。第二，镇域人口规模增加，为中心小城镇规模的扩大提供了条件，部分地拆除人口迁移因行政区划而造成的约束。第三，促进企业和个人向中心镇集中，进一步强化了中心镇的中心作用。第四，区划调整和中心镇的重新选择使布局更加合理。

二、区域发展及其中心地理论

中心地理论（central place theory）也称为城市区位理论，它是由德国地理学家W·克里斯塔勒（W·Christaller）所创立的，他在1933年发表了《德国南部的中心地》一书，系统地阐述了中心地的数量、规模和分布模式，建立起了中心地理论，它是关于城市区位的一种标准化理论，是探索城市体系内城市等级规模结构和地域空间结构规律的一种具有代表性的学说。它唤起了世界各国地理学者以及有关经济学者对城市体系研究的关注，开展了大量的实验性研究，不断检验、修正和发展了中心地理论，推动城市体系研究从静态向动态转变，从结构研究向机制研究转变，进而向优化调控研究转变。

1940年，德国经济学家廖士（A·Losch）在《区位经济学》中，利用数学推导和经济学理论与克里斯塔勒完全相同的区位模型。20世纪50年代克氏理论被用于解释城镇聚落的分布，城市零售商业区位等方面的问题，许多城市体系的方法论如齐夫（G·Zipf）和贝里(B·Berry)的城市等级——规模原则，柏克曼（M·Beckmann）的城市等级序列等都起源于中心地理论。之后，中心地理论还被用于城市和区域规划，比如荷兰须德海围海造陆后，以中心地模式把4.8万公顷的土地改造成为荷兰中心的圩田等。

我国开展城市体系研究主要从80年代开始，起步虽晚但发展较快，一方面注重理论研究和实践相结合，开展中心地理论的实验性研究，为区域城市体系发展规划和城市商业网点布局提供依据；另一方面，注重城市体系与区域发展相结合，探讨城市体系形成的内在机制，以及与区域经济的相互关系，为开展经济区划和区域开发规划提供服务。

（一）中心地理论核心概念

中心地（central place）：向居住在他周围地域（尤其指农村地域）的居民提供各种货物和服务的地方。中心地职能（central place function）：在中心地内称产的货物与提供的服务。中心性（centrality）：也称中心度，一个地点对围绕它周围地区的相对意义的总和，即中心地所引起的中心职能作用的大小。服务范围：中心地提供的每一种货物和服务都有可变的服务范围，上限是中心地的最大腹地，即消费者愿意去一个中心地得到货物或服务的最远距离，若超过这一距离，消费者将去另外一个较近的中心地；下限是中心地存在所必需的最小腹地，即保持一项中心地址能经营所必需的腹地的最短距离。门槛（threshold）：一个中心地为维持经营活动所必须服务的人口数和范围。

（二）克里斯塔勒的等级体系

1.假设前提

在一个大平原上均匀分布着生产所需要的粗原料，每个点均有接受一个中心地的同等机会，一点与其他任何一点的相对通达性只于距离成正比，而不管方向如何，均有一个统一的交通面。生产者和消费者都属于经济行为合理的人，即：

（1）对同一产品而言，所有厂商的生产成本都是相同的。

（2）所有消费者对各种产品的需求函数是相同的。

（3）只要有正利润存在，就会吸引新的厂商进入，最终的均衡使得所有厂商都取得零利润。

（4）只要这些居民的需求是有价格弹性的，那么距厂家越远的居民，需求就越少。

（5）以厂商为中心的市场半径越大，到该厂商处购买商品的消费者就越多。

一定等级体系的中心地，不仅提供相应级别的货物服务，还提供所有低于那一级的货物和服务，但不是所有门槛范围的货物或服务都可以导致级别不同的货物或服务点的出现，形成的实际范围往往介乎于门槛范围与最大销售范围之间。克里斯塔勒认为正六边形市场区是最理想的，因为它在空间上具有弥合性，即不会出现中心地服务不到的地方；正六边形是相同半径圆内接正多边形的面积最大者。

2.克里斯塔勒的三个系统

（1）K=3系统，也称市场经济原则。克氏认为在纯粹的市场力量下，低一级中心地应位于高一级的三个中心地所形成的等边三角形中央，从而最有利于低一级中心地与高一级中心地展开竞争，高一级中心的市场区是低一级市场区面积的3倍。

在这种中心体系中，市场区系列为1，3，9，27，81，243……

中心地数量的等级序列为1，2，6，18，54，162……

（2）K=4系统，也称为交通最优原则。克氏认为早期建立的道路系统对聚落的形成有深刻影响，这导致第一级中心地不是以初始的、随机的分布在理想化地表，而是沿交通分布。因此，次一级中心地应位于连接两个高一级中心地的道路干线上的中点位置，则较高级的中心地包含一个次一级中心地的完整市场区和6个次一级中心地的市场区的一半。

在这种中心体系中，市场区系列为1，4，16，64，256……

中心地数量的等级序列为1，3，12，48，192…

（3）K=7系统，也称为行政最优原则。克氏认为，根据行政原则形成的中心地系统中，六边形的规模被扩大，以便于是周围六个次级中心地完全处于高级中心地的管辖之下，每7个低级中心地有一个高级中心地，任何等级中心地数目为较高等级的7倍。

在这种中心体系中，市场区系列为1，7，49，343，2401……

中心地数量的等级序列为1，6，42，294，2058……

以上三个原则共同导致了城市等级体系（urban hierachy）的形成，但这三个原则在一个国家或地区很少孤立的发生作用，他们是相互交叉和混合的。克氏认为，在经济发达交通方便的区域，市场经济原则最占优势；在山间盆地地区及其自给自足和偏僻的地区，行政管理更为重要；年轻的国家和新开发地区，交通线对移民来讲是“先锋性”的工作，交通原则占优势。克氏认为在这三种原则共同作用下，一个国家或地区应当形成如下的城市等级体系：A级城市1个，B级城市2个，C级城市6--12个，D级城市42--54个，E级城市118个(162—192的2／3)……

三、和林格尔县乡镇合并情况分析

（一）研究区概况

和林格尔县地处位于呼和浩特市南部，土默川平原东南边缘，面积3401平方千米，有蒙古族、汉族、回族、苗族、满族等民族。以下为各年份和林格尔县各产业人数统计表。

表12000-2008年和林格尔县各产业人数及所占百分比产业（单位：人）

资料来源：《呼和浩特市统计年鉴》（2001-2009）。

从表中可以看到，和林格尔县从业人员中第一产业人数比重最高，但近几年从事农业的比重正在逐年降低，这说明和林格尔县的农村经济占优势，属于单纯的农业区，它所形成的聚落是历史上长期发展的结果，较少受到现代大工业和交通的突发性影响，比较符合克里斯塔勒的中心地理论的前提条件。

（二）研究区乡镇合并情况分析

由于基层中心地的服务功能发生了变化，随着综合发展水平的提高，部分基层服务功能下放到基层聚落而失去了中心功能的价值；同时， 基层服务中心服务功能出现重构，并在重构中档次有所抬升，从而导致空间结构发生变化， 突出地反映为吸引范围扩大， 由原来的C1-7的结构形态转变为C1-3的结构形态(如下图) ，这正是和林格尔县的乡镇合并的原理。

乡镇合并的原则主要有以下方面：

①就近合并原则。

②大乡镇合并小乡镇，强乡镇合并若乡镇，区位优势强的乡镇合并区位条件差的乡镇。

③规模适度原则。

④人文习惯相近原则。

以下我们以2000年、2002年和2007年3年乡镇数量等情况分析和林格尔县乡镇合并的变化趋势。

1.2000年和林格尔县的乡镇人口规模和学校数量及其各乡镇分布情况

从各个乡镇的人口规模数据中可以得到城关镇即和林格尔县县政府所在地所吸引的人口数最多，故在和林格尔县为一级中心地，其他16个乡镇为二级中心地。但在其他这16个乡中胜利营、灯笼素、新红、新丰的人口规模较少，吸引范围较小，故在2002年的乡镇合并中，经这4个乡镇按照就近原则合并到其他乡镇中。其中胜利营乡撤乡合并到城关镇，灯笼素乡撤乡合并到公喇嘛乡，新红乡撤乡合并到大红城乡，新丰乡撤乡合并到新店子乡。

2.2002年和林格尔县的乡镇人口规模和学校数量及其各乡镇分布情况

从各个乡镇人口规模来看三道营和樊家夭吸引的范围较小，在2007年城乡合并中按照就近原则合并，樊家夭合并到城关镇，三道营合入大红城乡。盛乐镇由于位于209国道上，交通位置重要，并且内蒙古师范大学盛乐校区2004年在此建成，它的服务范围较大，中心吸引力较强，地理位置十分优越，公喇嘛和西沟门的人口规模也较大，并且都处于省道上，但中心地的吸引力弱于盛乐镇，在乡镇合并中处于劣势，故在2007年的乡镇合并中西沟门和公喇嘛都合入盛乐镇。巧什营、董家营和舍必崖3个乡在合并中，为了方便行政管理，将巧什营和董家营合并入舍必崖乡。

3.2007年和林格尔县的乡镇分布情况及其各乡镇人口规模

自2007年至今和林格尔县乡镇数量为3镇4乡。其中，城关镇是县政府所在地为一级中心地，其余6个为二级中心地。

四、和林格尔县乡镇合并的意义和趋势分析

根据对和林格尔县的国民生产总值的统计分析，我们可以得到以下表格：

表21995-2009年和林格尔县国民生产总值及比上年增长的幅度

(单位：元)

资料来源：《呼和浩特市统计年鉴》（1996-2010）

1995年—2009年和林格尔县国民生产总值 (单位：元)

从1995年—2009年的和林格尔县的国民生产总值的情况，我们可以看出2002年是该县经济发展的一个转折点，2002年乡镇合并以前经济增长缓慢，2002年后经济保持快速增长趋势。2006年之后经济增长较慢，在2007年的又一次乡镇合并后，和林格尔县的经济增长又保持了较快的增长势头。

从区域经济统筹发展角度来看，合理的调整镇域层次的行政区划，确定合适的发展规模，增强建制镇的集聚功能，有利于整个区域的经济和社会的协调发展。在某些经济水平欠发达的乡镇，一方面由于综合效益差，集聚和辐射作用不强，缺乏带动整个区域发展的中心;另一方面由于基础设施建设水平较低，资源浪费严重，不能形成足以带动周边发展的集聚中心。同时，乡镇合并也加快了小城镇建设的步伐，有利于提高农村城市化进程。撤乡并镇有利于乡镇合并有利于土地等资源的统一规划和调配, 提高土地资源利用效率，从而形成合理高效的组合，创造出更大的规模效益，产生新的经济增长点，为农村经济向规模化、集约化、市场化、专业化发展奠定了基础。撤部分乡镇合并，形成合理的发展规模，将有利于各种生产要素的集聚，更好地整合资源、突出重点，走集约发展之路。

随着现代经济的发展,人为干预愈来愈强, 若忽视客观的地域经济规律进行规划和建设, 必然会造成经济上的长期损失。和林格尔县乡镇合并以后的发展趋势应建立在克里斯泰勒的3个系统共同作用下形成的一级中心地1个，二级中心地2个，三级中心地6—12个的模式上，尽量减少低水平的乡镇的基础设施重复建设，促进县域经济的发展。

乡镇合并，整合资源，重新构建区域财富集聚的平台是本世纪初乡镇合并的重要目的。

被保留乡镇的发展空间扩大，拥有更大的战略发展资源和规划空间，而被撤并的乡镇失去原有的行政核心地位，成为其他乡镇的边缘空间，在以后工作中应加强如原乡政府所在地的土地的盘活问题，原有镇区的各项政治经济活动的活力问题等的发展与规划。

（作者单位：1.内蒙古师范大学；2.内蒙古大学）