牧区产业有序发展的对策

王关区

草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是全国畜牧业的重要组成部分。草原畜牧业生产方式是几千年来形成的合理利用草原资源的生产经营方式，既包括传统的可持续发展的精华，也可纳入现代的科学技术，使其逐步实现现代化；牧区矿藏、水能、风能、太阳能等资源富集，旅游资源丰富，畜产品资源优质、且有特色，这就为牧区第二、第三产业的发展提供了一定的条件。如何以生态保护为基础、以牧民增收为主导，有效推进牧区产业的合理有序发展，需要深入地研究、科学地实践。

一、牧区产业发展与草原生态保护有机结合

牧区产业有序发展，就是要增强产业及其企业、产品的竞争能力，保持适度的经济增长，积累国民财富，增进社会福利，满足广大牧民不断增长的物质与文化的需求。而草原生态环境保护、建设、改善，就是为了维护人与自然和谐协调的关系，保持人们良好的生存环境。为了自然资源的恢复扩展、自然再生产永续进行，从而保障经济再生产的自然物质基础丰富、充裕，满足人们对良好的自然景观、舒适的生态环境日益增长的需求。牧区产业发展与草原生态环境保护的目的是一致的，都是为了改善人类自身的生存、发展及生产、生活条件，满足人们的物质与精神需求特别是经济需求与生态需求。牧区产业有序发展与草原生态环境保护最终目的的一致性，为其在实际操作中有机结合、协调推进奠定了基础。

草原牧区产业有序发展与生态环境保护是相辅相成的，产业优化升级需要生态环境的保护建设改善，生态环境的保护建设改善也需要产业的优化升级。随着社会的文明进步，生产力水平的不断提高，生态环境与产业发展之间的依存度愈来愈高，相关性越来越强。区域优势产业、特色产业的发展，要充分体现比较优势，否则就缺乏竞争能力与发展前景；而自然资源禀赋与生态环境条件是产业形成、调整最主要的依据之一，也往往是产业及其企业、产品的比较优势之所在。只有适宜地域生态环境的特点，充分发挥自然资源与经济资源优势的产业才具有较强生存力、拓展力与竞争力。若生态环境好，自然资源佳，产业经济发展就有雄厚的自然物质基础与优越的生境条件，往往才可能形成合理的不断升级的产业结构，培育出长足发展的优势特色产业；若自然资源破坏耗损日益衰减，生态环境不断恶化，产业的发展就会越来越缺乏自然基础的支撑，原本有一些特色的产业也会逐步丧失其发展的比较优势条件、甚至出现生存危机。可见，保护生态环境、建设生态环境、从而改善生态环境，是草原牧区产业有序发展的基础与前提。草原牧区生态环境的保护、恢复、建设、改良，首先，要求产业结构的合理调整，实现自然资源永续利用或合理替代，以生态畜牧业、生态林草业、生态工业、生态旅游业、环保产业等为主体的生态产业、绿色产业体系的形成；其次，生态环境的保护与建设需要资金的投入、科技的应用，这就要求产业发展、科技进步、经济增长，从而加速改善资金短缺、技术落后的局面，增加生态环境保护建设的资金投入、技术输入；再次 ，为了增强生态环境保护建设的经济激励、调动人们参与的积极性等，生态环境建设保护也应视其类型的不同逐步实现产业化或准产业化及市场化或准市场化、民营化等，这样生态环境的建设保护可作为一系列产业或行业，直接参与产业发展及调整，成为优化的产业结构中的重要组成部分。

中国是世界第二草原大国，拥有约４亿公顷天然草原，占国土总面积的41%左右；草原是我国面积最大的陆地生态系统，草原又是主要江河的发源地和水源涵养区，草原具有非常之大的生态功能，是我国主要的生态屏障，其生态地位十分重要。但是，由于盲目开垦、载超过牧等原因，使得草原严重退化沙化，其生态防护功能和经济产出功能不断下降，本来是国家重要的生态屏障区却逐渐演变成沙尘暴等生态灾害的源。特别是我国北方草原生态系统已出现恶性循环、逆行演替的态势。我国草原退化面积以每年近2000万亩的速度扩展，草原退化率已上升到57%左右；内蒙古草原退化率由20世纪60年代的18%增加到80年代的39%，21世纪初期已达到74%左右。近年来，国家相继实施了京津风沙源治理工程、退牧还草工程等，拉开了草原生态保护建设的大幕，使得少数地域的草原生态环境有所改观，然而草原生态总体恶化的势头还没有得到遏制。草原资源恢复、生态改善是百年大计，必须长期坚持、不懈努力。可见，草原资源的恢复、环境的保护、生态的建设，是草原牧区一切工作的中心内容，是促进牧区又好又快发展的根本和切入点。只有实现草原生态良性循环，才能为草原畜牧业等牧区产业的可持续发展奠定坚实的基础，也才能满足建设生态文明的迫切需要。因此，《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》中明确指出：在新的历史条件下，牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，走出一条经济社会又好又快发展新路子。

坚持生态优先的基本方针，草原牧区就应该选择并实施生态经济全面、协调、可持续的发展战略。要树立生态优先的理念，坚持生态优先、协调发展的原则，加强草原生态文明建设。以恢复草原植被、改善生态环境、完备基础设施和传承草原文化为基础，致力于制度创新与技术创新，推进经济发展方式和产业生产方式的转变，调整优化经济结构、产业结构、产品结构和社会结构等，走经济、生态、社会、文化协调持续、高效快速发展的路子，逐步实现草原生态经济社会系统结构合理、机制完善、功能高效、良性循环、进展演替。

坚持生态优先的基本方针，草原牧区就要把草原生态保护建设作为牧区又好又快发展的基础和切入点，加大草原生态工程建设力度，建立草原生态保护长效机制。要逐步实现草畜平衡，彻底遏制草原生态持续恶化的势头，有效推进草原生态恶性循环向良性循环的转变。要努力做好基本草原划定和草原功能区划工作，把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置。要坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合的原则，全面展开草原生态保护建设。要进一步加大退牧还草工程的实施力度，完善建设内容、合理实施办法。要继续扩大京津风沙源治理工程的投入规模，提高投资的生态经济效益。要新建科尔沁退化草地治理、伊犁河谷草地保护等重点草原生态工程，有效恢复其涵养水源、保持水土等的生态功能。要启动草原自然保护区建设工程，重点保护具有代表性的草原类型、草原珍稀濒危野生动植物等。

国家经济社会发展规划将草原牧区的一部分列为限制开发区，如呼伦贝尔草原沙漠化防治区、科尔沁沙漠化防治区、浑善达克沙漠化防治区、毛乌素沙漠化防治区等，以维护草原牧区的生态环境，恢复、放大草原生态系统的生态效益，建设国家的绿色生态屏障。根据《中华人民共和国民族区域自治法》第66条的规定，民族自治地方为国家生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。因此，要进一步贯彻落实好草原生态保护补助奖励的政策、措施，坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合，对广大牧民为草原生态保护建设支付的成本与作出的贡献给予充分补偿和奖励；同时，还要比照森林生态效益补偿制度，尽快建立草原生态效益补偿制度。草原生态效益补偿制度，是根据草原生态系统的各种生态服务价值、生态保护成本等，确定科学合理的补偿办法及补偿标准，对草原牧民给予适当的经济补偿，从而理顺草原生态功能维护者与草原生态效益享受者以及政府等相互之间的利益关系。要根据牧民为有效保护、永续利用草原资源，为恢复、维持、放大草原生态系统的生态效益所作出的贡献，进行长期的生态补偿。

二、牧区产业发展与牧民收入增长协调一致

（一）牧区第一产业持续发展

草原牧区第一产业，主要发展生态畜牧业、生态草业等，生产优质高效的绿色食品、有机食品及特色产品，同时涵养草原资源，遏制沙漠化与水土流失，改良生态环境。草原畜牧业既有一定的资源优势，也有较大的市场需求潜力，要继承传统游牧业的精华，应用现代畜牧业的相关技术，不断拓展草原生态畜牧业。实施内蒙古及周边牧区草原畜牧业提质增效示范工程，大力发展草原生态家庭牧场，有效完善草牧场流转机制，支持牧民专业合作组织建设，促进草原畜牧业规模化经营和向质量效益型的转变。注重草原的维护、恢复和永续利用，加强草牧场基本建设，稳步推进良种工程，建立完备的优良畜种和草种选育与推广体系，提高牲畜的个体品质，增加牛羊肉、羊绒、牛奶等特色、优质畜产品的产量。发展无公害畜产品、绿色畜产品和有机畜产品，加大畜产品地理标志认定，积极注册商标，打造草原品牌，加大对草原畜产品知名品牌的宣传力度，提升草原畜产品的影响面和知名度，实现优质优价。草原畜牧业主要是放牧畜牧业，放牧畜牧业的现代化主要是轻度利用草原、适当规模经营、科学划区轮牧、加快牲畜改良、完善防疫体系，优化畜群、畜种结构，还要建设和完善棚圈、饮水等饲养设施、设备。要形成以牧户为基础、以嘎查（村）、苏木（乡）、旗（县）为补充的饲草饲料储备网络，实行政府饲草料储备制度，切实提高防灾减灾能力。草原牧区少数地表水资源丰富、土壤条件优越的地域，才可以发展节水高效灌溉饲草料基地，进行舍饲、半舍饲，发展集约型畜牧业。

随着工业化、城镇化步伐的加快，草原牧区的基础产业——草原畜牧业必然要受到冲击。而草原畜牧业是草原牧民的生产与生活的主要依托，是草原文化的主要载体。当前牧区发展已经站在新的历史起点上，然而牧民生活水平的提高普遍滞后于农民，牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。2010年，全国牧区牧民人均纯收入4493元，比全国农民人均收入低1426元。内蒙古的牧民人均纯收入比全国牧民人均纯收入的水平要高一些，但是，牧民人均纯收入的增长速度相对较慢，牧民收入来源单一，增收的难度也更大。“十五”时期，内蒙古牧民人均纯收入年均增长5.3%，比农民收入增幅低3.2个百分点；“十一五”前3年，内蒙古牧民人均纯收入年均增速比同期农民收入增速低4个百分点。2009年，内蒙古农民人均纯收入中工资性收入占19.47%、家庭经营性收入占64.59%、转移与财产收入占15.94%；牧民人均纯收入中工资性收入占12.09%，家庭经营性收入占75.28%，转移与财产收入占12.63%，牧民工资性收入比重较农民低7.38个百分点，转移与财产收入比重较农民低3.31个百分点，而牧民家庭经营性收入比重较农民高10.69个百分点。说明牧民的收入主要来自家庭经营、来自草原畜牧业。草原畜牧业的持续发展，对广大牧民的稳定增收意义重大。

根据《中华人民共和国民族区域自治法》第63条规定，国家要扶持民族自治地方改善牧业、农业、林业等生产条件。因此，草原畜牧业必须受到扶持与保护，除加大草原畜牧业基本建设的支持力度外，还要尽快建立草原畜牧业的直接补贴制度和草原畜产品的优质优价制度。要建立牧民养畜的直接补贴制度，比照农民种粮的直接补贴制度，根据牧户承包经营的草场面积和饲养牲畜的情况等，由政府财政每年给予直接的补贴。要建立生态草业发展制度，牧区应该发展一批生态草业户，以维护、培育所承包的草场为主业，政府或基金会根据维护草场的面积、草的生长情况等给予一定的补偿费，从而使保护草原、恢复植被成为牧民的自觉行动。要进一部完善禁牧休牧轮牧制度，研究、制定一套生态、技术、经济标准，对于什么样的草场需要长期禁牧或阶段性禁牧，什么样的草场需要休牧进行界定，对于草原的保护恢复情况、生态效用大小进行评估，对于草原生态环境治理办法、草原资源的利用方式进行评价等；生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原才应该实行禁牧封育，不要盲目扩大禁牧草原的面积，切实保障牧民承包草场、放牧经营的权益；要建立休牧补贴制度，根据牧户休牧的时间与规模，分年度给予充足的饲草料或现金补偿；也要对于禁牧、休牧的模范户给予奖励。

（二）牧区第二产业有序发展

草原牧区第二产业，要在发展生态工业和环保产业的总体框架下，着力提高畜产品加工业、电力工业、煤炭工业等的综合素质与竞争能力，增加优质高效的符合环境标准产品、绿色加工食品等的有效供给量，最大限度地减少工业“三废”的排放量，逐步推进清洁生产、循环经济、低碳经济。畜产品加工业是牧区的支柱产业之一，也是其基础产业草原畜牧业实现产业化的“龙头”，要大力发展以绿色食品、特色优质产品为主体的畜产品加工业。一方面要走内涵式扩大再生产的路子，提高畜产品加工业及其企业的整体素质、科技含量和现代化水平，实现由传统畜产品加工业到现代畜产品加工业的产业升级；另一方面，要合理有效地利用牧区的优势畜产品资源，生产特色化的绿色产品、环标产品、优质产品、适销对路的产品，提高产品、企业、产业的竞争能力，发展特色产业、特色经济。还要在有条件的地方加快建立牧区大型饲草料加工厂，提高饲草料加工能力和优质牧草、农区秸秆的利用率。继续扶持少数民族特需商品和民族手工艺品生产企业发展，扶持民族医药产业发展。

有序发展牧区生态型的能源工业。牧区的能源工业主要包括电力工业、煤炭工业等。而传统的煤炭、电力工业一般为高污染的产业，对牧区生态环境的维护与改良提出了严峻的挑战。因此，要大幅度提高废气、废水、废渣的治理水平，实现达标排放；同时不断改善工艺设备，推进清洁生产，发展少污染、甚至无污染的生态能源工业。特别要在真正保护草原生态环境的前提下，有序开发矿产资源，整顿开发秩序，提高准入门槛，实行生态型、集约化、小数量（企业数量少，开采的总体规模较小）的渐次开发，并把相当一部分牧区矿产资源作为国家的长期储备资源。草原牧区风力、太阳辐射等的资源非常丰富，风能、太阳能是取之不尽、用之不竭的绿色能源、清洁能源，而广大牧区人口居住相对分散，建设网电成本很高，发展单家独户的风力发电、光伏发电等，对牧区现代化的实现非常重要；同时，草原牧区风能、太阳能大规模地开发利用，转化成电能等有效输往其它地区，可以有效增加我国能源结构中清洁能源的比重，满足经济、生态可持续发展的需求。

草原牧区属于少、边、穷地区，牧民是弱势群体。在市场经济发展与工业化和城市化进程中，国家必须不断增强对草原牧区的支持力度、投资力度。根据《中华人民共和国民族区域自治法》第32条等对于民族区域自治地方，国家实行财政转移支付制度；通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付等，不断增加对民族自治地方的资金投入，支持其加快经济社会发展的步伐，逐步缩小与发达地区的差距，与全国人民一起平等地享受改革与发展的成果。随着工业化进程的加快，草原牧区的资源特别是矿产资源不可避免地要加大开发的力度。根据《中华人民共和国民族区域自治法》第65条的规定，国家在民族自治地方开发资源进行建设的时候，要照顾民族自治地方的利益，照顾当地少数民族的生产和生活，特别要对输出自然资源的民族自治地方及其少数民族给予一定的补偿。要尽快建立草原牧区矿产资源开发的补偿制度，既要对地方补偿，也要对当地牧民进行补偿。根据有关专家的研究，草原露天煤矿开采的生态补偿费为每吨煤70元左右。

适当鼓励劳务输出，稳妥推进草原牧区剩余劳动力向非牧产业转移，是优化收入结构、促进牧民增收的途径之一。按照《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》的要求，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、牧区未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训补贴等政策，对转移就业牧民提供免费就业信息和职业介绍等服务。要让牧民在新设立的毒草治理、围栏管护、减畜监督、防火、鼠虫害测报等草原管护公益岗位上就业，还应该要求牧区企业积极吸纳牧民就业，对于矿产资源开发企业等要具体规定吸纳当地牧民工就业的人数。

（三）牧区第三产业加速发展

草原牧区的第三产业总体发展滞后，社会发育程度低下，制约着其第二产业及第一产业的发展。要按照《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》的要求，坚持以人为本、改善民生的基本原则，有效增加牧民收入，大力开展草原牧区的基础设施建设，有效改善牧民群众的生产生活条件，加快推进基本公共服务均等化，不断提高其物质文化生活水平。要在交通、信息、科技、教育、文化、金融等全面协调发展的基础上，大力拓展草原文化产业、草原旅游业、蒙文信息产业等特色优势产业。辽阔的草原牧区有丰富的旅游资源，草原景点以及游牧生产方式与牧民生活习俗，景观独特、别具一格，回归自然、清新舒适，对国内外游客有很强的吸收力。发展具有丰富草原文化内涵的草原生态旅游业，有利于转移草原牧区剩余劳动力，缓减人口、牲畜对牧草资源的直接压力，使草原得以休养生息；也有利于牧区产业结构的合理化，并扩展牧民的收入来源；还有利于草原文化的传承与发展。

（作者单位：内蒙古社会科学院牧区发展研究所）