落实民族区域自治法 促进内蒙古经济又好又快发展

潘照东

西部大开发以来，内蒙古的经济、社会发展进入了新的历史时期，经济发展进入快车道，经济规模迅速扩大，参与主体大为增加，利益主体也更为复杂。以宪法、民族区域自治法为依据，合理调整不同主体的利益关系，保护少数民族利益和自治区的地方利益，成为经济、社会又好又快发展必不可少的保障条件，也是构建和谐社会的基础条件。2011年5月发生的锡林郭勒盟“5·11”、“5·15”事件，说明了这一问题的重要性与现实性。从内蒙古自治区的客观条件与发展要求出发，全面落实民族区域自治法，在当前具有特殊重要的意义。

一、落实民族区域自治法存在的突出问题

首先，对民族区域自治法的宣传、教育不够

民族区域自治制度是我国社会主义基本制度的重要组成部分。实行民族区域自治制度，是调整中华民族内部的民族关系，实行社会主义的民族关系，并使民族平等、相互帮助、共同繁荣成为新型民族关系的内核。改革、开放以来，沿海地区率先发展，边疆民族地区在经济发展方面明显滞后，地区之间、民族之间经济发展水平方面的差距持续扩大，形成不利于国家经济布局合理化、不利于保持安定团结政治局面的隐患。世纪之交，党中央决策并实施西部大开发战略，是加快边疆民族地区经济发展的重大举措。在新的历史条件下，能不能有效加快经济发展，能不能有效保障少数民族群众、边疆民族地区在经济发展中应当得到的正当利益成为落实民族区域自治法的关键所在。

值得重视的是，近些年来，对民族区域自治法的宣传教育是不够的。特别是，在“唯GDP”思想的主导下，在GDP增长速度的竞赛中，各地竞相以“让利”为手段引进招商竞争——减免税收，矿产资源无偿或变相无偿划拨，土地低成本补偿或无偿使用，社会成本、环境成本以地方承担，……导致群众利益、地方利益严重受损。因此，一些地区看起来经济增长速度挺快，但无非是依靠低成本出卖资源，牺牲群众利益、地方利益换得的“繁荣泡沫”，地方的综合经济实力并未相应增强，各族群众的收入与生活水平也未能相应提高，而是形成经济发展高成本、高速度与低效益、低收入、低生活水平的明显反差。

在这一背景下，进入内蒙古从事资源开发与加工的外地企业，普遍忽视甚至无视民族区域自治法关于保护少数民族与民族地区正当利益的原则规定，一味追求企业自身利益的最大化，甚至置群众利益、地方利益于不顾，不惜以损害群众利益、地方利益为手段，谋取企业的超额利润。这种“殖民地式的经济掠夺”，目前已成为激化外来企业与本地群众矛盾的重要因素。

笔者在调研过程中曾经询问一些外来企业负责人：对民族区域自治法有何了解？回答大都是，“成立自治区吧？”或“内蒙古自治区的主要领导有一些蒙古族吧？”再问：如何理解民族区域自治法关于保障少数民族和民族地区经济利益的原则规定？回答大都语焉不详，或不置可否，或者直言“地方减免让利才吸引我们来的。”也有的企业，进入内蒙古时与地方政府签订了互惠互利的文件，地方政府承诺为企业提供有利的发展环境，企业承若承担相应的经济责任和社会义务。在落实中，地方政府的承若往往完全兑现，而企业则由于负责人变更，后任者竟置原来的承诺于不顾，声言“是前任承诺的，自己不知情，上级也没有安排”，拒不承担应负的责任。

其次，与民族区域自治法相配套的地方自治条例、单行条例不完善，难以落实

民族区域自治法是国家的基本法，规定了民族区域自治的基本原则和基本制度、民族区域自治机关组织与活动原则、自治机关的自治权、处理民族关系的原则、上级国家机关帮助原则，等等。民族区域自治法涉及的内容，都是民族区域自治的根本问题，而且对这些根本问题只作出原则性的规定。因此，作为国家基本法的特点，确定了民族区域自治法不可能是包罗万象的法律体系，而是为我国民族区域自治的实施提供了法律的基础和依据。

民族区域自治的落实，需要许多具体的法律规范来结构与完善。这就需要以民族区域自治法为依据，根据内蒙古自治区的客观条件、具体特点与发展要求，制定必要的自治条例、单行条例，以及变通政策。然而，在实践中，内蒙古自治区落实民族区域自治法的自治条例，至今尚未出台，显然不能适应自治区发展的要求。在关系内蒙古经济、社会发展的若干关键环节上，应当能够有效调节国家与地方、政府与企业、企业与群众等重大利益关系的单行条例，也未能及时制定实施。

民族区域自治法与自治条例、单行条例、法规政策不配套，使民族区域自治法在某种程度上处于“悬空”状态。不少干部、群众反映“民族区域自治法好是好，就是看得见，摸不着，落实不了。”也有不少人调侃，“民族区域自治法是国家给民族地区的一封慰问信。”这样的说法虽然不一定准确、全面，但是也从一个侧面反映了民族区域自治法与相关法律、政策不配套，因而难以落实的现实矛盾。

再次，民族区域自治法在实施中监督、检查不力，形成民族区域自治法形同约束力不强的“软法律”的状况

民族区域自治法虽然是基本法，但是其原则规定并未能充分贯彻、体现于各部门制定的专门法中。各专门法的某些条款规定与民族区域自治法不符、甚至相悖，是人们所知的事实。在具体工作中，各部门以国务院上级部门制定的专门法为依据，而置民族区域自治法于无足轻重的地位，也是长期以来约定俗成的惯例。在内蒙古自治区范围内，有关部门的工作依然是遵循专门法以及国务院上级部门的文件规定，即使这些专门法及文件规定的具体条文与民族区域自治法相悖，也没有关系。

耐人寻味的是，自民族区域自治法颁行以来，迄今未查处一起违法事件。在内蒙古自治区如此，在全国范围里也是如此。自1984年5月颁行民族区域自治法，至今已28年了，居然未查处一起违法事件，岂非咄咄怪事？是贯彻、落实民族区域自治法已经尽善尽美，所以未发生违法事件吗？事实恐怕远非如此。还是监督、检查不力，甚至对违法民族区域自治法的行为已经熟视无睹、习以为常呢？笔者不敢妄下结论。但是，2011年发生在锡林郭勒盟的“5·11”、“5·15”事件，只是从刑事犯罪的角度对具体人员进行了惩处，而未能从违反民族区域自治法的角度对有关单位及个人追究责任。那么，还会有什么违反民族区域自治法的事件呢？这的确是耐人寻味的。如果一项法律颁行以后，永远都不会有违法事件的严肃查处，那么，即使其法律规定的原则再好，这项法律有约束力吗？能够得到人们的重视并切实遵守、自觉实行吗？

二、加强民族区域自治法的相关立法工作，完善配套法律体系

根据宪法第116条、立法法第66条、民族区域自治法第19条、20条的规定，内蒙古自治区的立法体系是：自治区人民代表大会有权制定地方性法规、自治条例、单行条例，自治条例、单行条例须报请全国人民代表大会常务委员会批准后实施；呼浩特市、包头市、鄂尔多斯市、呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、乌兰察布市、巴彦淖尔市、乌海市等城市人民代表大会有权制定地方性法规，制定的地方性法规须报请自治区人民代表大会常务委员会批准后实施。鄂伦春自治旗、鄂温克自治旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗人民代表大会有权制定自治条例、单行条例，制定的自治条例、单行条例须报请自治区人民代表大会常务委员会批准后实施。自治区人民政府以及呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、乌兰察布市、巴彦淖尔市、乌海市等城市人民政府，可以制定规章。

根据国家宪法、立法法、民族区域自治法的有关规定，将国家的立法基本原则与内蒙古自治区的客观条件、具体特点与发展要求相结合，制定地方性法规、自治条例、单行条例，是自治区人民代表大会作为省一级地方国家权力机关和自治机关的主要工作之一。笔者作为自治区人民政府的法制工作顾问，近年来参与了不少有关法规实施办法的制定、修订工作。但是，令人遗憾的是，作为全国成立最早的少数民族自治区，至今没有颁布实施自治条例和单行条例，这是不适应自治区经济、社会发展的新形势、新要求的。

在调查研究过程中，有关部门反映目前制定自治条例的条件尚不成熟，难度甚大，仓促不宜。那么，从自治区经济、社会发展的实际需要和立法实践出发，以单行条例为突破口，则已具有了现实的意义。

例如，内蒙古自治区在西部大开发以来，以能源、矿产资源开发为主导，实现了经济的高速发展。2001-2011年，地区生产总值（GDP）年平均增长速度超过17％，在2002-2009年连续8年在各省、市、自治区中名列第一。能源、矿产资源的开发，是拉动内蒙古经济高速增长的主要动力。而在能源、矿产资源开发中，又是以煤炭、电力开发为主。例如，2000年内蒙古自治区煤炭产量为7230万吨，2011年达到近10亿吨；同期发电装机容量从780万千瓦／时达到超过6500万千瓦／时。若从经济价值分析，2000年吨煤坑口售价以60元计算，全区煤炭销售收入为43.38亿元；2011年吨煤坑口售价以300元计算，全区煤炭销售收入达到近3000亿元。

但是，由于内蒙古经济发展起步晚、底子薄、实力弱，自治区的能源、矿产资源开发形成了以中央企业及外地大企业为主导的格局。这些企业的法人实体均在北京或外地注册，利润基本不在本地实现，国税也在外地缴纳，导致在内蒙古创造的经济效益大量流失，虽然看起来经济发展速度很快，经济效益却未能相应体现。某些典型地区更是形成“富饶的贫困”，即资源富饶而群众在资源开发进程中却难以摆脱贫困的局面。

其次，矿物质能源、矿产资源均是不可再生资源，开采多少就会减少多少，不可能是永续利用的。如果能源、矿产资源逐渐耗竭，而后续产业却未能相应发展起来，地方经济势必陷入“资源耗竭型贫困”的陷阱不能自拔。

再次，能源、矿产资源的开采，不可避免地会导致一系列的环境问题，甚至造成生态环境的恶化。如果缺乏必要的法律制约，监督、管理不到位，一些企业为追求自身利益的最大化，便会以牺牲环境为手段进行掠夺式的开发。

目前，能源、矿产资源开发特别是煤炭开发已成为涉及中央与地方、政府与企业、企业与群众诸方利益的焦点，且为社会各界所关注。因此，可以选择制定能源、矿产资源开发单行条例为突破口，推进自治区落实民族区域自治法的法制建设，也为合理协调各方关系，形成和谐的能源、矿产资源开发运行机制创造必要的规范。

（一）外来企业在内蒙古的分支机构变更为独立法人，或与本地企业结合，就地注册，实行属地化管理

民族区域自治法第二十六条规定，“民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。”“民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。”

社会主义的本质特征是公平，这一点在我国的法律规定中有充分的体现，也是合理调整生产关系和经济结构的出发点和基本要求。内蒙古自治区吸引中央企业、外地企业来合作开发能源、矿产资源，是服从于国家的战略需要的。内蒙古以自身的资源优势与中央企业、外地企业的资金、技术、管理、人才优势相结合，建设国家的接续型、新型能源、重化工战略基地，以适应国家21世纪现代化建设的战略要求。

民族区域自治法第六十五条规定，“国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作。”因此，“互惠互利”是合作的出发点。如果不是“互惠互利”，则合作的基础不可能牢固，也不可能长远。如果中央企业、外地企业无视内蒙古经济发展和各族群众脱贫致富的共同要求，只是将内蒙古作为廉价的资源产地、初加工基地，甚至以侵害内蒙古自治区各族群众的基本利益和地方利益为代价攫取企业的超额利润，显然是违背社会主义的公平原则的。

实践证明，中央企业、外地企业与本地企业结合，组建新的股份有限公司或有限责任公司，就地注册，实行属地化管理，是改变外来企业“嵌入式”、“飞地”经营模式的有效途径。有人认为：外来企业是否就地注册，实行属地化管理，不是什么大问题——利润是企业自己的，国税是上缴国家的，何必斤斤计较?!这种认识是十分错误的、有害的。实际上，企业利润在哪里实现直接关系到地方的税收，而且国税不在实现地内蒙古缴纳，明显缩小了中央财政对内蒙转移支付的基数，二项相加，可达数百亿、上千亿之巨，怎么可以“无所谓”呢？外来企业就地注册，实行属地化管理，才能从根本上改变“油水分离”的状态，形成“水乳交融”、“政企共建”的良性机制。

在调查中也了解到，在“非属地化管理”的现行体制下，某些实力雄厚的中央企业、外来企业，在内蒙古的分公司、子公司既不是独立法人，也不进行独立核算，因此，创造的巨额利润上划到总公司、在总公司体现，而这些分公司、子公司则通过“内部核算”成为微利甚至亏损。总公司的高层管理人员因为“创造”巨额利润坐享数百万的年薪，而在内蒙古的分公司、子公司则因为处于微利、亏损状态逃避交税，也不履行原先承诺的经济、社会责任。这种行为，确实违背了社会主义原则，也背弃了企业应当遵行的诚信道德。

在2010年、2011年向国务院各部委调研组为起草《关于促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》进行汇报时，自治区各界人士发出了“外来企业就地注册，实行属地化管理”的强烈呼声。国发〔2011〕21号文件也肯定了这一正当要求，第四十四条明确表示“鼓励中央企业在内蒙古的分支机构变更为独立法人，实行税收属地化管理。”第三十六条也提出，“鼓励中央企业与地方企业联合重组，培育具有较强竞争力的大企业集团。”

因此，内蒙古自治区通过立法的形式，在保障能源、矿产资源开发合理有序的单行条例中明确要求外来企业在内蒙古的分支机构变更为独立法人，鼓励其与本地企业重组，就地注册，实行属地化管理，目前条件已经成熟。

（二）推进资源税改革，完善煤炭等能源、矿产资源收费政策

民族区域自治法第六十五条规定，“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”

首先，调整资源税。资源税是对矿产资源产地进行补偿的重要方式。按照我国现行的《资源税暂行条例》，资源税以纳税人销售数量为征税依据，即“按量计税”。这一计算方法是建立在能源、矿产品市场价格不变的基础之上的。事实上，进入21世纪以来，能源、矿产品价格已进入长期上升的轨道，11年来主要能源、矿产品价格已上涨数倍。因此，“按量计税”已经不能真实反映能源、矿产品的实际价值，也不利于节约、保护资源，治理污染、保护环境，更不利于资源产地的可持续发展和社会进步。

因此，国发〔2011〕21号文件明确指出，要积极“推进资源税改革，研究完善内蒙古煤炭等矿产资源领域收费基金政策。”资源税调整的方向是将“按量计税”改变为“按价计税。”参照新疆按照原油销售收入的5％征收资源税的标准，内蒙古自治区可以先从煤炭资源税改革做起，按照销售收入的5％征收资源税，然后扩大到其他的矿产资源。据统计，全区2012年1-4月煤炭销售量达3.4亿吨，全年可达10亿吨，原来“按量计税”，每吨8元，全年可征资源税80亿元；改为“按价计税”，按照平均每吨销售收入300元的5％元计算，资源税可达150亿元。

其次，调整矿产资源补偿费。我国现行的矿产资源补偿费仅仅是为了补充国家地矿勘探投资资金来源的不足，因此，矿产资源补偿费费率偏低，煤炭、石油、天然气均为销售收入的1%。按照国际通行惯例，矿产资源补偿费应是对矿产资源消耗的补偿，是矿产资源有偿使用的基本制度，也是矿产资源利益分配的核心制度。国外的矿产资源补偿费一般按销售收入的2%-8%征收，能够有效实现对矿产资源消耗的价值补偿。因此，内蒙古也应参照国外的通行标准，提高矿产资源补偿费的计征标准。现行的《矿产资源补偿费征收管理规定》，中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例为5:5，中央与自治区的分成比例为4:6。表面上看这一规定对自治区有一定的优惠，但是深入分析则不然。沿海的经济发达省市大都缺少矿产资源，又何谈“分成”？即使有点矿，在整个经济中的比重也不大。而对内蒙古自治区来说，能源、矿产资源开发是工业的主体，矿产资源开发的补偿是巨大的社会成本。因此，应当学习山西省煤炭资源补偿费改革的成功经验，将矿产资源补偿费全部留归地方财政，这是有利于资源和环境的保护，有利于地方经济可持续发展的。

再次，提高煤炭价格调节基金征收标准。2009年6月，自治区人民政府颁布了《内蒙古自治区煤炭价格调节基金征收使用管理办法》，第七条规定，“煤炭价格调节基金的征收标准按照煤种的不同分别确定为：褐煤每吨8元，无烟煤每吨20元，除此以外的其他煤种每吨15元。在煤炭市场发生较大变化时，自治区人民政府根据市场变化情况适时调整煤炭价格调节基金的征收标准。”上述标准显然是偏低的。与内蒙古相邻的山西省，对于出省的煤炭每吨收取可持续发展基金25元，矿山环境治理恢复保证金10元，煤矿转产发展基金5元，共计40元。与山西相比，内蒙古征收的煤炭价格调节基金应做适当调整，并提高标准。

三、加强宣传、教育、监督、检查工作，理顺国家与自治区的利益分配关系，全面落实民族区域自治法

2011年在锡林郭勒盟发生的“5·11”、“5·15”事件，集中暴露了在内蒙古自治区落实民族区域自治法存在的突出问题。事件发生之后，各级党政领导部门以“保稳定、促发展”为主题及时采取应对措施，迅速稳定了局面，维护了内蒙古经济、社会良性发展的局面。但是，对贯彻、落实民族区域自治法存在的现实矛盾与问题，并未从根本上解决，仍然存在影响安定团结政治局面的隐患。

2011年6月26日，国务院颁发了《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》，即国发［2011］21号文件。文件充分体现了民族区域自治法的基本原则，充分反映了内蒙古2400多万各族干部群众的共同意愿，对长期困扰内蒙古经济、社会发展的一些关键问题做出了明确的、有力的回答。颁布21号文件，本来是落实民族区域自治法，解决长期困扰内蒙古发展的一些关键问题，促进内蒙古经济社会又好又快发展的绝好机遇。学习、宣传21号文件，是为了更好地理解、深入地贯彻、全面地落实21号文件。在涉及内蒙古经济、社会发展的一些重大项目方面，需要与国务院相关部委进行必要的沟通，按照民族区域自治法的原则规定，给予内蒙古必要的支持。特别是在涉及中央与自治区利益分配的一些关键方面，更需要取得国务院有关部委的理解与支持，及时解决这方面存在的制约内蒙古经济、社会又好又快发展的重大、关键问题。但是，国发［2011］21号文件颁布以来，虽然学习、宣传有一段时间也形成了声势，但是热潮过去，仍然归于沉寂。如果21号文件终归被束之高阁，现实问题仍然解决不了，那么，贯彻、落实的效果毫无疑问要大打折扣了。

例如，财政、税收制度是调整国家与地方经济权益的重要保障。民族区域自治法规定，“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自主权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”“民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。”

建国以后，中央政府曾长期实行向少数民族和民族地区倾斜的财政、税收政策，根据少数民族和民族地区的民族差别、历史文化传统、经济社会发展水平，实施一系列优惠政策、照顾政策、特殊政策，等等。20世纪50年代，实行“划分收支，分级管理，分类分成”的体制，对少数民族和民族地区实行财政补助政策。60年代，实行对少数民族和民族地区“财政适当照顾，必要补助”的优惠照顾政策。80年代，实行民族地区“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，8个民族省区（5个自治区和云南省、贵州省、青海省）在1980-1987年实行定额补助额年递增10％的照顾政策。同时，国家还设立了支援不发达地区发展基金、边境事业补助费、边疆建设专项补助、投资专项补助基金等。国家对少数民族和民族地区长期的扶持和帮助政策、优惠和照顾政策，有力地保障了民族区域自治的实施，有效促进了少数民族、民族地区的发展，得到少数民族群众和民族地区各族人民的共同拥护。

然而，1994年实行的分税制，忽视了少数民族和民族地区的经济、社会发展的特殊性，在全国实行“整齐划一”的财政转移支付制度，以1993年各级财政实现的消费税和75%的增值税为基数核定税收返还基数，而不是采用科学的分税制计算方法，按现价GDP增长系数加税源变化因素确定税收分配标准，合理地反映不同地区经济发展与税源的关系。这就形成了发达地区可以少缴税，而不发达的民族地区却要多缴税的不合理状况。财政部在实行分税制时承诺实行对民族地区“先征后返”的财政转移支付政策，但是，时至今日却以“实行全面转移支付的条件尚不成熟”为借口，拒不兑现当初的承诺。这就令人匪夷所思了：作为国务院的重要部门，表态可以如此轻率、如此不负责任吗？！既然至今“条件尚不成熟”，为什么1994年就要实行这样的分税制？为什么8年以后“条件仍不成熟”？实行分税制以后，一些原先长期实行、实践证明行之有效的对民族地区的优惠政策也废止了。这些做法的确是违反民族区域自治法的，在实践中也确实产生了不可忽视的消极影响，应当及时加以调整。

因此，应当将每年5月的第二个星期确定为“民族区域自治法宣传、教育周”，加强对民族区域自治法的学习、教育，促使广大干部群众深入了解民族区域自治法、自觉运用民族区域自治法，形成各级党政机关、驻区企业、各族群众共建和谐社会的良好氛围。

同时，加强落实民族区域自治法的监督、检查工作，及时发现、严肃查处违反民族区域自治法，严重损害少数民族群众利益、民族地区利益的重大案件。

有关部门应以民族区域自治法为依据，积极与国务院上级主管部门协调，及时改正不符合民族区域自治法、损害自治区和少数民族利益的现行制度、政策。实际上，国务院已经意识到某些体制、政策调整的必要性。例如，国务院21号文件第四十四条就表示，“加大中央财政一般性转移支付和专项转移支付力度，”等等。这是落实民族区域自治法，及时调整、理顺财税体制、政策的重大举措。及时落实国务院这一决策，是充分、合理地体现内蒙古经济发展的实际效益，保证内蒙古经济、社会又好又快发展不可缺少的重要条件。

（作者系内蒙古社会科学院首席研究员）