资源税改革对内蒙古经济的影响及对策

杭栓柱 赵云平 韩淑梅

2011年10月，国务院发布了《关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》，于2011年11月1日起施行，并视情况将逐步扩大改革的范围。资源税作为一种以矿产资源为应税对象的税种，其征收制度的变革必将对我区经济社会发展产生重大影响。

一、本次资源税改革的内容及特点

我国1994年确立的现行资源税制度实行以从量定额征收办法，虽经几次调整和完善，但仍存在税负水平偏低，计征方法陈旧等一系列问题，起不到有效保护资源作用。新条例是我国对资源税又一次重大调整，标志着我国资源税改革进入实质性阶段。

（一）主要内容

1.油气资源由 “从量计征”改“从价计征”

新《条例》对油气资源税计征办法和税率进行了调整，由从量计征改为从价计征，并相应提高了原油、天然气的税负水平，税率为销售额的5－10%，这次改革暂定按5%的税率征收。统一内外资企业的油气资源税收制度，取消了对中外合作油气田和海上自营油气田征收的矿区使用费，统一改征资源税。对稠油、高凝油和高含硫天然气和三次采油实施减征资源税的政策。

2.焦煤、稀土资源单列并提高税额标准

新《条例》将焦煤和稀土分别从煤炭资源和有色金属矿原矿资源中分离出来，并提高了征税标准。焦煤税率由0.3-5元/每吨提高到8-20元/每吨（我区为8元/吨）；稀土税率由0.4-30元/每吨调整为0.4-60元/每吨（我区为60元/吨）。

3.明确规定了不同资源的适用税率

新《条例》规定，纳税人具体适用的税率，在本条例所附《资源税税目税率表》规定的税率幅度内，根据纳税人所开采或者生产应税产品的资源品位、开采条件等情况，由财政部商国务院有关部门确定；财政部未列举名称且未确定具体适用税率的其他非金属矿原矿和有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定，报财政部和国家税务总局备案。

新旧资源税税目税率对比表

（二）主要特点

1.本次改革方案仍然是试点性质的过渡性方案

从计税方式看，一直呼声较高的“从价计征”方式并未全面铺开，仅涉及石油和天然气两个品种，而煤炭和有色金属资源仍按“从量计征”，且有色金属资源的调整力度也有限，仅涉及到焦煤和稀土矿资源。

2.从趋势看，资源税从价计征只是时间问题

虽然我国目前先对原油、天然气实行从价定率计征，但最终必然会对所有资源采取“从价计征”的方式。据悉，目前财政部已经开始调研煤炭资源的从价计征方案，并准备选择部分省份先行试点，条件成熟时再逐步扩大到其他资源产品。

二、资源税改革对我区的影响

（一）促进矿产资源开发收益分配更加合理化

1.有利于提高我区的财政收入

资源税征收标准和计征方式改革后，政府的资源所有权收益将会大幅度提高，同时，由于资源税属于地方税，所以新增收益也主要体现在我区财政。首先，本次改革的财政增收效应已初步显现。从油气资源税收看，2011年我区原油产量202.97万吨，天然气产量249.07亿立方米。若仍按从量计征，以原油30元/吨和天然气15元/千立方米的最高税率计算，油气资源税收为0.61亿元和3.73亿元。2011年实行新税制，我区原油、天然气实际资源税分别达到1.55亿元和6.39亿元，比从量计征净增收0.94亿元和2.66亿元。从稀土和焦煤税收看，2011年，我区稀土原矿产量为4.99万吨，焦煤产量0.44亿吨，按照新旧税额计算，改革后稀土、焦煤税收比改革前分别多增收0.03亿元和2.11亿元。从总量看，2011年，全区资源税收入达到56.81亿元，比2010年的36.82亿元多增收19.99亿元，增长了54.26%。其次,未来煤炭等矿产资源实行从价计征有着良好的财政增收预期。以煤炭为例，2011年我区原煤产量为9.79亿吨，按照税率3.2元/吨从量计征，煤炭资源税为31.33亿元；按照2011年我区原煤平均坑口价格为282元/吨、税率5%从价计征（根据掌握情况，未来煤炭资源税率可能调整为5%、8%、12%，本报告仅以最低的5%税率计算），煤炭资源税将达到138.04亿元，比现行税制净增收106.71亿元，增长了3.4倍。

2.有利于更好地协调中央企业与我区的收益分配关系

我区的许多资源开发企业是中央企业，如鄂尔多斯市2011年煤炭产量5.88亿吨，其中神华集团2.18亿吨，占37.1%。石油和天然气更是由中石油、中石化两大巨头垄断。过去由于资源税征收标准很低，地方政府和居民在资源开发中受益很少。尽管我区出台了煤炭价格调节基金等地方性收费政策，但央企的收费标准往往比地方企业要低,且有多项地方性收费（如安全费、环境整治保障金、人力资源费等）不予缴纳。即便如此，许多地方性收费在中央企业也得不到很好地执行。以鄂尔多斯市中央和地方企业的收费情况为例。2010年，神东、准能、哈尔乌素三家中央煤炭企业平均缴纳地方费为7.1元/吨，而伊泰、汇能、乌兰三家地方煤炭企业平均缴费为26.4元/吨，中央企业比地方企业吨煤收费平均低19元。资源税改革后，由于税收是国家出台的强制性征管政策，央企会通过多缴纳资源税客观上实现部分收益向地方转移。

3.有利于促进资源开发企业与政府、居民的收益合理化

由于资源获取成本很低和资源产品价格大幅上涨，资源开发行业一直维持着很高的利润水平，如近几年煤炭行业的吨煤利润基本保持在100-150元左右，采矿业创造的社会财富过度向企业倾斜。以2010年我区采矿业的收益分配情况看，规模以上采矿企业实现增加值2180.95亿元，其中，劳动者报酬568.50亿元，占26.1%；政府所得的生产税净额443.3亿元，占20.3%；而企业所得的营业盈余1019.25亿元，占到了46.7%，资源税改革后，政府通过提高征收标准和改变征收方式，使部分矿产资源开发收益由企业向政府转移，并通过政府的生态补偿、民生建设和转移支付等措施，使广大民众受益，从而改善目前不合理的资源开发收益分配格局。

（二）有利于更好地调控产业运行

1.有利于资源开发产业自身的可持续发展

长期以来，由于资源税偏低，出现了一些企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小、乱采滥挖等破坏和浪费资源的现象。尽管近几年通过矿产资源整合和提高采矿技术水平，我区矿产资源回采率已大幅度提升，但由于资源获取过度廉价，资源开发企业仍然缺乏珍惜资源的内生动力。调高资源税征收标准后，一方面，可以通过提升资源开发成本倒逼企业合理、有效、节约地开发利用资源，另一方面，也可以通过差别化的征收标准调节资源收益级差，促进不同品位的矿产资源都能合理开发利用。

2.有利于我区产业结构的优化

产业之间的比较利益是影响产业结构演进的重要动力。目前资源开发行业的利润率大大超过社会平均利润率。例如，2010年我区规模以上采矿业主营业务利润率达到21.6%，比规模以上制造业平均8.15%的利润率高出1.65倍。其中，煤炭开采业和石油天然气业的利润率分别高达23.76%和33.77%，相当于制造业平均利润率的3-4倍。行业暴利吸引着生产要素向资源开发产业过度流入，客观上形成了对其它产业的“挤出效应”，这是我区长期难以改变产业结构“一煤独大”状况的根本原因。在我区积极构建“多元发展、多极支撑”的产业体系的关键时期，通过资源税上调，适当拉低资源开发产业的利润水平，促进不同产业比较利益的相对合理化，可以客观上调节企业投资行为，促进投资结构的调整优化，增强我区非资源产业发展的内生动力。

（三）资源税提升后也存在一系列负面影响

1.可能会影响我区资源产品的竞争力

在产品质量区别不大的情况下，价格是影响产品市场竞争力的重要因素。近几年我区煤炭产量大幅度增长，取代山西而成为全国第一产煤大省，除了山西由于煤炭行业整合而使“晋煤”产量减少，为“蒙煤”发展腾出了较大的市场空间外，我区煤炭行业行政性税费比山西少也是重要原因之一。如2011年鄂尔多斯市对煤炭开采企业征收的各种费用合计只有11.72元/吨(不包括煤炭价格调节基金)，而山西为21.25元/吨(不包括煤炭可持续发展基金)。若资源税改革提高煤炭征收标准，并且先在西部省区实施，将推动煤炭开发成本上升，进而导致煤价提高，可能会对“蒙煤”的市场竞争力产生不利影响。

2.对资源加工产业可能会产生一定影响

由于矿产资源是产业链条中最基础的环节，如果资源税提高后推动资源价格上涨，必然提高资源加工和转化产业的原材料成本，从而摊薄加工企业的利润水平，影响产业做大做强。如近两年来，我区许多焦炭企业因价格下降而经营举步维艰，资源税改革焦煤价格提升后，焦炭企业的经营会更加困难。煤化工产业的成长前景也主要取决于石油与煤炭的比价关系，若煤炭资源税改为从价计征，推动煤价上升必然使煤化工产业的盈亏平衡点上升，对我区煤化工产业发展形成一定抑制作用。有色金属冶炼业除面临资源税提高带来的原材料成本上升外，由于有色冶炼行业属于高耗能行业，面对煤价上升进而电价上升的局面，企业的燃料及动力成本也将大幅度提升，从而加重企业经营负担。

3.可能会进一步推高社会总体价格水平

资源税改革的最佳效果是资源开发企业能够通过改革工艺和管理，内部消化掉增加的资源税成本支出。但是，由于资源开发企业处于产业链源头，同时由于资源税也是针对生产环节征收的流转税，资源开发企业能够很容易地通过产品提价将税负转嫁给下游企业，进而通过产业链传导转移给最终消费者，推动社会总价格水平的上升。这可能会对目前我国稳增长、控通胀的宏观经济政策产生一定的冲击。

三、我区应对资源税改革的主要建议

新资源税条例的颁布实施，标志着我国资源税改革进程加快。从发展趋势看，资源税的征收方式由“从量计征”改为“从价计征”是必然的趋势，其征收范围也将逐步扩大。内蒙古作为资源大区，应抓住资源税改革的机遇，做好相关工作，完善各项配套机制，促进资源税改革的顺利进行。

（一）积极争取国家煤炭资源税“从价计征”试点省区

目前国家已由财政部牵头，研究煤炭资源的“从价计征”方案，并拟选择部分地区试点。近期山西、河南、陕西等众多资源大省都在密切关注资源税改革进展，积极调查研究并向国家上报煤炭税改方案，争取国家将煤炭资源税改革试点设在本省。我区作为我国煤炭产量第一的产煤大区，并在今后相当长的时期是国家煤炭供给的主要基地，应积极着手开展煤炭资源税改革相关研究工作，制定改革方案并及时向国家有关部门汇报，争取成为国家煤炭资源税“从价计征”试点省区。

（二）以资源税为核心制定综合配套的资源开发产业政策体系

新资源税政策的“从价计征”方式能够真实地反映矿产资源的市场价值，且征收标准和幅度提高后，进一步增加了政策调控的弹性。我区应充分利用这一新的政策工具，研究配套的政策措施，建立起一整套调控资源产业发展的政策体系，如不同品类品级资源的具体执行标准和优惠制度、资源税费的合一制度、资源税收的使用范围及重点等，并结合有效的矿权配置制度，更好地调控资源开发产业的运行和发展，达到引导要素流动，促进产业升级，调节利益分配等多重政策目标。

（三）采取有效制度约束开发企业税负转嫁

在目前我国资源价格形成机制受制于多重因素的情况下，最担心的结果就是资源税改革导致的成本上涨最终转嫁到民众的头上。如石油资源税上调后导致油价进一步提高，煤炭资源税提高后导致电力价格上涨等。如果资源税改革最终成为一个利益博弈和成本转嫁的制度游戏，则既保护不了资源，又承担不了转变经济发展方式的重大使命，就失去了改革的积极意义。因此，推动资源税改革，必须有系统和整体的制度设计，通过建立一套抑制改革成本转嫁和合理使用资源税的制度框架，使改革的成本由国家、地方、企业和民众共同承担，尽可能限制资源开发企业转嫁成本而最终让民众买单。

（四）采取有效措施控制价格上涨并补贴民生

资源税改革推动的价格上涨也是在所难免的，尤其在目前国内通胀压力较大的情况下，要合理评估资源税改革对民生的影响，并出台相应的政策措施“对冲”资源产品的涨价。如对于在生产上受影响较大的中小企业，可以考虑在增值税、营业税等方面出台一些更加优惠的税收政策，减轻企业的压力；对于居民而言，政府应及时提高低保标准，确保低收入群体的生活必需消费。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）