低城镇化拖累工业化

谢泽锋

纵观各个新兴经济体的发展，“农村剩余劳动力向城镇转移”起到了不可磨灭的贡献，中国也不例外。

据国家统计局统计显示，2011年中国城镇化率达到51.27%。国务院总理温家宝在政府工作报告中说道：“中国城镇化率超过50%，城镇人口首次超过农村人口，这是中国社会结构的一个历史性变化。”

然而，一些经济学家认为目前是“伪城镇化”、“有水分的城镇化”。城镇里的2.5亿农民工可以说是“被城市化”，他们并未享受到与城镇居民一样的待遇，住房、社保、医疗、教育等问题并未完全解决，同时户籍制度依然存在。

城镇化被中国政府视为中国经济增长的下一个引擎。那么中国今后如何进行有质量的城镇化，涉及到的土地问题、收入差距问题如何解决，值得深刻思考。

关键是利益分配

北京昌平郑各庄，一度被认为是农村土地资本化运作的典范，也被认为是农民自主城镇化的典型案例。如今，在方圆4000亩建设用地上，林立着商品房、酒店、三甲医院、养老院、滑雪场以及小有名气的温都水城，累积投入了50多亿资金，吸纳外来人口几万人，这个村俨然已经城镇化了。

然而，这种农民自发进行的城镇化建设，却遭遇到了难以跨越的鸿沟——农村集体建设用地市场化问题。

根据中国相关土地法规，农村集体建设用地只能用于三类建设：第一，农民自主住宅；第二，修道路、公共设施；第三，创办乡镇企业。除了这三项以外不能用于其他服务业、商业开发。换而言之，农村集体建设用地只有被征用为国有土地，才能进行市场交易流转。

曾经专门考察过郑各庄模式的清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明向《英才》记者坦言：“所有这些资产不能够变现，不能交易，不能抵押贷款，原因就在于是集体建设用地。”

郑各庄以及类似的农村集体用地上建设的房屋，被统称为“小产权房”。“小产权房”是否应该合法化，是学界长久争论的焦点。

“为什么搞城镇化一定要在国有土地上？为什么不能在集体土地上？为什么不能让农民自发地城镇化？”蔡继明说，目前城市化的主要障碍就是土地制度。现行的土地制度是二元制度，城市土地归国家所有，农民土地归集体所有。但是这种二元制并不仅仅表现为所有权不同，还表现为同地不同权、不同价，国家的和集体的不对等。

中国对集体建设用地做了很多不合理限定。城市土地归国家所有且可以转让，但农村土地不行；城市土地可以建商品房，但农村土地不可以。任何个人和单位搞建设，必须申请使用国有土地，在集体建设用地上搞建设就是小产权房。

对于小产权房是否应该合法问题，一位研究土地问题专家表示，关键在于利益分配对农民要公平。小产权房主要发生在大城市、发达地区的郊区，这些用地已经是城市用房的主要部分。小产权房不是为自己提供住宅，而是用来出售谋取高收益的行为。

“问题的焦点在于，农民集体建设用地上的房屋带来的利益如何分配。要么将小产权房规范化，国家通过管理，将土地增值的收益在国家与农民之间、农民与集体之间进行合理的分配；要么通过征用的方式，将土地征为国有后建设商品房、廉租房、保障房，充分考虑农民的利益进行征地补贴。这两种方式根本上是一样的，利益分配是平衡的，都是比较好的制度。”这位土地专家说。

工业化城镇化不同步

中国采取先进行工业化的做法，导致城镇化远远滞后，还导致了“城乡二元结构”的弊端积重难返；而工业化掠夺了大量农村资源，城乡收入差距也在日益扩大。

“中国正处于工业化中后期，GDP中农业产值只占了17%。城镇化严重滞后于工业化，滞后于整个经济发展水平。”蔡继明说，“日本、韩国在30年经济高速发展过程中，城镇化速率是1.5%—2%，但中国按户籍人口的城镇化速率不到1%”。

城镇化滞后于工业化，也导致了中国工业化积累的资源的不平衡配置。国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河指出，全世界城市化有三种类型：第一是工业化和城市化同时进行，发达国家是这样；第二是拉美国家，城市化超前于工业化；第三是中国，典型的城市化滞后于工业化。中国从中央到地方各级政府过去把大量的发展资源、公共资源，过度地用于工业化，这导致城镇化缺乏资源，而没有资源人口进城就很难。

事实上，城镇化被看作中国未来经济增长的引擎，大量农村劳动力转移到城市，也将为第三产业比重的扩大创造条件。

但有学者表示，中国城镇化率低导致产业结构难以升级。首先，第一产业结构的内部升级，即资本密集型向技术密集型转换难以完成。其次，整体经济结构调整中，第一产业要降低比重，由第三产业来代替，但中国最大的问题是第三产业上不去，核心原因是人口不积聚。

户籍制度

中国是世界上少有的采用户籍制度的国家，城乡二元户籍造就了沉重的时代烙印。更为现实的问题是，户籍制度成为农民工享受城市公平待遇的主要障碍。虽然庞大的农民工群体为城市的发展建设做出了突出贡献，但由于没有城镇户口，他们并未受到相应的就业、住房、教育、医疗等社会保障。

“需要注意的是，户籍制度只是个表面现象，户口背后包含着住房、就业、教育、医疗、社会保障等问题。”蔡继明说，“单纯改变户籍，而没有相应的其他制度改革配套，是根本不行的。有的地方（如成都）也放开过户口，但农民进来以后还想回去。所以我认为必须有一个通盘的制度保障，在各个方面把农民工进城的门槛降低。”

那么，该如何保障农民进城的发展成本？马晓河对《英才》记者表示，世界上农民进城，农民变成市民有两条途径。第一，土地随着工业化城镇化升值，农民卖了地变成进城发展的资本，但是在中国土地增值收益农民没有拿到。第二，农民进城在远山地区建房，这在中国也不允许。

“我一贯主张农民自主城市化。重庆的‘地票制度走的仍然是传统道路，只不过引入了一定的市场机制。为什么不能让边远地区的农民和城市周片的农民直接进行地票交易？”蔡继明说，边远地区的农民有建设用地的指标，但没有增值的空间；城市周边的农田有大幅度增值的空间，但没有建设用地的指标，那可以让他们自己交易。制定阶梯型的市场定价，公平竞争进行市场交易，最终形成一个都可以接受的价格。