发挥督导职能 加强专业建设

王海燕

编者按：

从1977年邓小平同志提出恢复重建教育督导制度以来，我国教育督导工作已经走过了三十余年的发展历程，教育督导制度伴随着国家的改革开放和教育的改革发展逐步完善。2012年10月1日《教育督导条例》正式实施。《教育督导条例》是我国首部教育督导法规，标志着教育督导走上法制化的轨道，其必将推动教育发展方式和管理模式发生深刻变化。本期，我们分别邀请教育研究者、教育督导工作者、学校校长三个层面的人员，共同透视《教育督导条例》对于促进教育公平、推动各级各类教育协调发展和义务教育均衡发展的重要意义。

2012年9月，国务院颁布的《教育督导条例》（以下简称《条例》），是我国教育督导法律效力最高的一部规范性文件，也是落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》督导工作任务要求的重要政策依据。在《条例》正式实施之初，仔细研读其文本，运用政策文本分析的方法对这一教育督导政策进行价值取向的解读，对于深入理解教育督导的基本职能以及督导工作者的专业职责，进而主动预见和应对教育督导的新挑战与新任务，都是一种必要而迫切的专业自觉。

■ 目标价值： 提高质量促进公平

随着社会迅猛发展，教育面临的环境不断变化，作为教育管理的一个重要保障机制，许多国家的教育督导都愈加趋向法治化、系统性，承担起更为重要的历史使命。我国的教育督导制度自1978年教育部在中学司设视导室与巡视员以来，经历了较长的恢复与建设过程，一系列政策文本的出台与发布显现出督导制度建设的不断规范和完善。例如，为了推动教育督导法制化，1991年国家教委颁布了《教育督导暂行规定》，将教育督导分为综合督导、专项督导、经常性督导三大类，明确督导的任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”。由此，直接带动了督导工作更多是针对“督政”开展，同时兼有督学。又如，1999年教育部下发的《关于加强教育督导与评估工作的意见》，进一步明确“教育督导工作的性质和任务是：以教育法律、法规和方针、政策为依据，在同级人民政府领导下，代表人民政府和教育行政部门，对下级政府的教育工作和教育行政部门的工作，对中等及中等以下学校和其他教育机构及其举办者的工作，进行督导、评估和检查、验收。根据人民政府授权，也可以对其他教育工作，对同级政府有关职能部门依法履行教育职责，进行督导检查”。在此基础上，我国的教育督导机构和队伍建设得到加强，从中央到地方初步形成了教育督导的法规体系和工作程序。再如，近两年来，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。对国家教育督导的改革与发展指明方向，要求“完善督导制度和监督问责机制。制定教育督导条例，进一步健全教育督导制度。探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能”。由此，教育督导建设得到更加有力的推动。为了进一步健全教育督导体制，今年8月成立了国务院教育督导委员会，直接提高了教育督导的法律地位和机构规范，也加快了我国教育督导条例的正式颁布。

透过督导制度建设历程，一个最基本的问题就是教育督导作为教育行政的重要力量，始终伴随着教育的改革和发展而更加明确监督与指导的职能，发挥着促进义务教育普及、素质教育实施、提高教育质量的保障作用。正如《条例》中所强调的，“条例的制定”，是“为了保证教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业科学发展”。由此，今后我国教育督导的目标价值，是在督政与督学并重—监督与指导并重中，以“县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导”和“县级以上地方人民政府对本行政区域内的学校和其他教育机构（以下统称学校）教育教学工作的督导”为两大督导内容，在督导实践中显现对教育的本质内涵的关注。

■ 责任价值： 督导队伍专业化

“教育是一种非常复杂的社会现象，它的复杂性不仅体现在教育的主体复杂多样、系统内部纷繁变化，还体现在与教育系统息息相关的外部环境的复杂多变上。”（杜威）比较发现，国外发达国家的督导队伍均呈现出明显的专业化、专职化的特点，突出督导在教育指导和咨询、课程教学、教师发展的专业引领。当教育督导由传统的行政督导转向教育指导和咨询，从制度管理转向课程教学和教师发展，督导人员专业化成为现代学校教育发展的必然要求。毕竟，专业化的教育工作要求教育督导人员的专业化，督学作为由政府按法定程序聘任、依法行使监督、检查、指导、评价教育工作的专业人员，其专业素养与水平直接决定着督导职能有效实施和工作的顺利展开。

近年来，不少文献都针对督学队伍建设与专业成长展开研究。如有研究将督学队伍存在的问题归纳为“三不合理”：一是队伍来源不合理，突出表现为由于对教育督导工作的不重视进而导致督学人员多为“老头子、空架子、做样子”的形式主义现象；二是专业结构不合理，人员的构成过于偏重督导的行政监督职能而忽视专业指导职能，导致针对来自学校和教师一些教育教学问题、困惑无力指导；三是资格制度不合理，督学资格证书以及岗位培训门槛较低，往往是“先上岗后培训或不培训”。可见，加强督学队伍建设已经成为教育督导规范化、法制化建设的一个基础和关键。

在本次《条例》中，明确指出“县级以上人民政府根据教育督导工作需要，为教育督导机构配备专职督学。教育督导机构可以根据教育督导工作需要聘任兼职督学”。同时，针对督学队伍建设做出了明确要求，提出了督学的资格条件——“坚持党的基本路线，热爱社会主义教育事业；熟悉教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策，具有相应的专业知识和业务能力；坚持原则，办事公道，品行端正，廉洁自律；具有大学本科以上学历，从事教育管理、教学或者教育研究工作10年以上，工作实绩突出；具有较强的组织协调能力和表达能力；身体健康，能胜任教育督导工作”。这些都是从督导工作的专业性出发，从督学的思想政治素养与教育理念、政策法律意识、业务能力、道德修养、人际沟通与协调能力、教育经验与身心健康等诸多方面提出要求，确保督学的胜任力。

督学的队伍建设，是分层分类的持续建设过程，是基于督导任务要求保障督导顺利实施的动态完善过程。《条例》明确了督导的4项实施内容，即“学校实施素质教育的情况，教育教学水平、教育教学管理等教育教学工作情况；校长队伍建设情况，教师资格、职务、聘任等管理制度建设和执行情况，招生、学籍等管理情况和教育质量，学校的安全、卫生制度建设和执行情况，校舍的安全情况，教学和生活设施、设备的配备和使用等教育条件的保障情况，教育投入的管理和使用情况；义务教育普及水平和均衡发展情况，各级各类教育的规划布局、协调发展等情况；法律、法规、规章和国家教育政策规定的其他事项”。由此，必然要求督学队伍建设的专业构成、人员结构要更加协同合作、开放多元，也更加专业与规范。例如，有学者提出督学队伍可以分为“规划与建设类、学校管理类、经费检查类、现代信息技术类、课程改革类、师资培训类、教育科研类、学校德育类”等多种专业团队，基于督导的具体任务而组建督导队伍；又如一些地区已经开始了关于兼职督学资格准入机制的探索，采取“督学的自觉自愿申报——督导机构进行资质与专业知识、经验等考察与测试”的双向选择、资格审查策略以提高督学的专业素质。可以说，教育督导制度愈加走向法制化的建设进程，教育督导人员队伍建设也将进入更加专业化的进程中。

总之，《条例》的颁布，为教育督导工作提供了重要的法律依据，同时，也让教育督导工作的目标与责任更加明确而艰巨。以专业化的学习、研究、行动构建督学共同体，共同投身到教育督导的实践探索之中，是每一位督导工作者的专业职责，也是督导法制化建设中的人力资源。■

参考文献：

1.马克思恩格斯全集（第19卷）[M].北京：人民出版社，1994.

2.R.M.克朗.系统分析和政策科学[M].北京：商务印书馆，1985.

3.谭曙光.教育督导制度的现状与瞻望.（J）.教育政策研究，2011（12）.