地方政府法治建设研究

钟宪章 李伟娟

[摘要]地方政府法治建设既是一个宏伟的奋斗目标又是一个宏大的系统工程。本文就地方政府法治建设取得的成就；地方政府法治建设面临的困境；地方政府法治建设的对策三个方面展开论述，以期望对目前地方政府法治建设的现状进行一个宏观的梳理，并针对目前地方政府法治建设所存在的问题提出对策。

[关键词]地方政府；法治建设；困境；对策

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2012）12-0041-03

2004年3月国务院关于《全面推进依法行政纲要》中提出，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，标志着我国法治政府建设开始步入全面规划和整体实施的新阶段，在推进依法治国和依法行政的历史进程中具有里程碑的意义。2008年、2010年国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，为加快推进法治政府的建设，全面实现法治政府的目标提出了明确的努力方向，指出“市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。”因此我们有必要对我国目前地方政府法治建设的现状进行必要的反思与总结，对地方政府依法行政中存在的问题进行剖析，探求地方法治政府建设的路径，以期待我国法治政府建设的目标的尽快实现。

一、地方政府法治建设取得的成就

（一）行政机关工作人员特别是领导干部政府法治观念逐步强化

市场经济是法制经济，市场经济体制的建立为法治观念的强化提供了强大推动力。各级地方政府都注重对公务员法律知识的普及，建立领导干部定期学法并认真执行，举办依法行政报告会、专题讲座，实行公务员录用和领导干部任职前法律知识考试，对行政机关工作人员进行依法行政培训等等，使得国家机关工作人员当然包括领导干部的法治观念和法治意识都已明显增强。比如人权意识、法治意识、公平公正理念等逐渐深入人心。从依政策办事到依法办事，从“以法行政”到“依法行政”，法治正在成为公民乃至公务员的一种生活习惯。

（二）地方行政立法逐渐完善

地方政府增强了政府立法工作的计划性；注重深入调查研究，通过论证会、听证会以及向社会公布法规规章草案等方式，广泛征求意见，提高政府立法的科学性和透明度，法律草案、地方性法规草案以及行政法规规章的针对性和可操作性都明显增强。政府的行政立法开始注重对社会生活各方面的管理方面立法工作，社会管理更加精细、规范；在规范政府行政执法方面的立法更加具有可操作性，实现行政执法规范化，如《辽宁省规范行政裁量权办法》将政府行政处罚、行政审批、行政确认、行政强制、行政检查、行政征收、行政给付和行政奖励等行政管理行为在裁量权方面进行规范与约束。

（三）地方政府在法治政府建设中进行了创新和探索

许多地方政府通过贯彻行政许可法，减少行政审批事项，充分发挥市场自我调节，社会中介机构和行业组织依法自我管理，公民、法人和其他组织依法自我决定有关事项的作用，减少了政府对经济和社会事务的不必要干预；各地方政府积极创新行政管理方式，普遍建立了综合性行政服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式，简化办事程序；有些地方进行了乡长直接选举的实验、社区选举直选实验以及人大代表专职化的实验等等。

（四）行政执法状况不断改善

行政执法是行政机关与人民群众的合法权益最直接相关的、最大量的、经常性的管理活动，是依法行政的重要环节。行政权力的有效运作对社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。近年来，各级地方政府行政执法水平比以前得到大幅度提高，注重行政执法程序，扭转了执法主体种类繁多、执法混乱的局面，在一定程度上保障了公民、法人和其他组织的合法权益，推动了依法行政。

二、地方政府法治建设面临的挑战

尽管近年来地方政府法治建设不断加强，取得了巨大成就，积极加强制度建设，努力严格执法，强化依法办事能力和水平，但是，由于受历史文化传统、社会经济发展水平、国家法治建设和政府自身建设状况等主客观各方面因素的影响，与真正实现法治政府的目标、建设社会主义和谐社会、全面确立依法治国基本方略的要求相比，还有许多不足的地方，地方政府法治建设面临着困境和巨大的挑战。

（一）地方政府的价值取向存在偏差

以经济发展为主导，追求经济的增长为目标，热衷于政府的经济投资、开发区和新城的建设；对经济活动干预过多，强于行政手段调配资源。一些官员生活在自己的强大的统治逻辑中，关注的是增长、发展等宏大目标。他们根本无意于理解、感受普通民众的生活及其尊严、权利和利益。

许多地方政府为了完成上级下达的各项政治、经济考核指标，无视公共选择的标准和市场化要求的约束。导致一些地方的领导干部不切实际，不顾民力，不计长远，乱上项目，甚至凭空制造项目，单纯追求增长速度，不重视质量和效益，不重视经济和社会的协调发展，不重视人与自然的和谐相处。地方政府如此思路，全在于政绩利益的驱使，因为没有高速发展，政绩就无从体现。所以，地方政府不惜成本的追求辉煌，盲目地低水平地重复建设，大搞形象工程等等。而在形象工程背后，截至2010年，据保守估计，地方政府负债10万亿元，[1]约占GDP的20%至25%。

（二）地方政府的行政权力滥用现象突出

行政权力具有自由裁量权、广泛性和强制性等特点，因而也最容易出现行政滥用职权、权力腐败，从而侵犯行政相对人的合法权益，损害社会、国家利益。事实上，地方政府为实现经济增长目标，违法行政屡见不鲜，违法批准各种政府投资项目、违法批地、违法拆迁现象突出；政府决策缺乏科学性、民主性，行政决策随意性大，行政决策的执行靠命令、下指标、层层重压之下，基层政府的自主性和积极性差，上级领导关心的是各种指标是否完成、招商引资项目落实情况。

（三）法律的适用随意性大

行政权与立法权、司法权关系不顺，导致有法难依、有法不依的局面存在。以法治民现象突出，规范政府自身行为缺乏，政府或职能部门往往进行一项工作时事先咨询有无法律风险、有无责任追究或倒查的规定，风险是否可规避等情况，无风险的违法行为可以无视法律的规定。

（四）规范性文件审查备案制度不完善

政府为推行某项工作，往往以制定一个新的红头文件为自己的行为作注解，规范性文件的审查成为权力的竞技场，职能部门的强势或政府首长的命令，使审查成为各级政府、职能部门的权力比拼。大多数情况下，政府在制定规范性文件时不征求人大意见，往往在文件出台后向同级人大常委会抄送了事，未能及时、完整地向地方人大常委会备案，没有认真履行这项义务，实际上仅履行了告知义务，导致权力机关监督的滞后性和被动性。

（五）政府监督制约机制尚不健全

有权必有责，权力受监督，这是法治政府一个重要的运行原则。首先外部监督力度还不够。外部监督尽管主体众多，但难以形成监督网络；行政机关的外部监督主要有权力机关和专门机关对行政机关的监督，如人大、纪检监察部门、法院检察院等。实践中这些机关的监督力度还远远不够，人大对政府的监督作用还没有充分发挥；法院的行政诉讼案件立案还难以做到及时、全面；新闻媒体对政府部门的揭短批评还不够，舆论监督作用还没有发挥充分；群众的监督渠道还不够畅通，效果还不够等等。其次行政机关的内部监督流于形式。内部监督由于“利益关联”，经常出现“相互礼让”；行政机关的内部监督主要有行政复议、行政监察等。由于行政复议和行政监察均属于行政机关自己监督自己，故由于这种制度自身的设计缺陷，在实践中流于形式的多，难以真正起到监督的作用。[2]

三、地方政府法治建设的对策

（一）树立法治理念

各级政府要树立法治理念，真正从思想上明确行政权从何而来、权为谁用、为谁执法、如何执法等重大思想认识问题，确保依法治国基本方略的贯彻落实。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。因此政府机关及其领导干部的一切权力也都应该源于人民的授权。既然政府的权力是人民赋予的，那么各级政府就应该利用手中的权力为人民谋利益，负责地解决人民群众的困难和问题。同时政府本身不追求利益，应当把人民的利益当作自己的根本利益，而不是盲目的追求政绩。

增强领导干部的行政法治理念，要通过加强培训，使得领导干部时刻更新法治观念，树立起对法律的信仰；通过加强学习，提高法律知识，不断提高法律意识的底蕴；通过加强宣传，营造良好的法治氛围，而宣传本身就是自我法律意识提高的途径。在实践中注重改进工作方式，增强法律意识，提高法律素养，维护法律的严肃性、权威性，严格执法，从而真正提高领导干部依法行政的能力和水平。

（二）完善行政决策制度

完善行政决策的各项制度，保证实现重大行政决策的科学化、民主化和法治化。目前在行政决策程序中要大力推进专家咨询制度，地方政府对专家的选择必须考虑不同专家的利益立场，尽可能使受决策影响的利益各方都能获得专家代表，从而通过专业知识的相互制约而获得平衡；行政机关不得干预专家的论证意见，不能向专家提供倾向性的意见；专家在咨询过程中的活动应有相应的纪录，便于公众查阅；尊重专家论证意见的科学性，政府最终决策应当说明理由并公开对专家意见的处理情况。

建立公众参与行政决策制度，行政决策直接关系到公众的切身利益，阳光政府要求政府的行政决策也应该公开、透明。推行公众参与在“阳光”下操作，不仅地方行政决策过程公开，而且结果也公开。通过向社会公开征求意见，举行听证会、研讨会、座谈会等形式使公众参与到行政决策中来，提高行政决策的民主性。

切实开展行政决策的评估制度，各级政府机关应当事前对行政决策的成本、目的、效益、近期和远期的影响、公众的认可程度及风险进行分析评估，形成完整的决策后评估报告，载明决策评估的相关信息、对实施中决策做出的调整建议及理由，提前做好相关应对准备。

建立行政决策追踪反馈制度，定期对决策的执行情况进行跟踪调查、信息反馈。地方政府内部应该建立一个吸纳和反馈社会意见的专门组织，及时、准确、广泛的征集和受理来自社会各方面的建议和意见，对征集到的所有意见和建议，都逐一加以整理归纳、认真分析研究，形成有关意见情况的说明材料。

落实行政决策的纠错制度，认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》中“谁决策，谁负责”的责任追究制度；通过民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方法，及时发现并纠正行政决策制定和执行中的偏差，最大限度地减少决策失误造成的损失，并依法追究决策者的责任；打造诚信政府的形象。

（三）严格行政执法

在现代社会，行政执法涉及到经济、政治、文化、社会等各个领域，执法机关能否合法、公正、高效地行使权力，直接关系到人民群众的合法权益能否得到依法保护，关系到社会秩序是否稳定，社会关系是否和谐。为此，要认真落实《全面进行依法行政实施纲要》中关于严格行政执法的相关规定。

行政机关应当进一步完善行政执法程序。根据法律法规和规章的规定，明确执法权限，健全执法制度，细化执法标准、执法环节，以规范执法行为，公正廉洁执法。加强专门执法机关和专业执法队伍建设。加大对执法人员的法治教育和纪律教育力度，使其牢固地树立以人为本、执法为民、文明执法的理念。

（四）加强对行政权力的监督

权力的行使要受到监督和制约。建设法治政府，监督是保障。要规范行政机关及其工作人员的行为，防止行政权力的随意放弃或滥用，做到依法行政，就必须加强对行政权力的监督。

在继续强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和公众监督等外部监督和完善行政复议制度、专门监督等内部监督的基础上，对规范性文件的审查应进一步加强，提高规范性文件备案审查的民主程度，扩大公民有序政治参与。审查规范性文件是一项复杂的工作，它涉及到人大常委会与“一府两院”的关系，有的还涉及到与党委的关系，因为有些文件是经党委同意甚至是授意的。这就要求地方人大及其常委会既要敢于监督，又要善于监督。对报送备案的规章政府法制机构应当严格依法审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。将规范性文件也纳入司法审查范围，加强监督。

参考文献：

[1]霍侃，王长勇.探查地方债黑洞[J].新世纪，2011，（9）.

[2]黎明琳.上海法治政府建设的现实问题与对策思考[J].政法论坛，2009，（12）.

责任编辑宋桂祝