增强宪法意识，做好地方立法和监督工作

吴勤民

今年是我国现行宪法颁布三十周年。切实保证宪法实施，对全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家具有重大意义。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，立法和监督是宪法和法律赋予人民代表大会及其常务委员会的重要职权，地方人大要履行好宪法和法律赋予的职权，必须增强宪法意识，把实施宪法落实到地方立法和监督工作中去。

一、增强宪法意识，坚持以人民权利为本位的价值取向

宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会。人民代表大会的性质和地位决定了它保证宪法的实施，必须维护人民群众的根本利益。

（一）坚持以人为本，维护和保障公民的宪法权利

宪法明确了“国家尊重和保障人权”的原则，专章规定了公民在政治、经济、文化和社会生活等各个方面的权利和自由。保障公民的宪法权利，是地方人大及其常委会开展工作的必然要求。本届市人大常委会注重落实和保障公民的宪法权利，在食品安全、饮用水水源保护、义务教育、终身教育、全民健身、社区公共文化服务、职工代表大会、特殊人群保护等方面制定了一系列与公民权益相关的地方性法规，保证了宪法在本市实际生活中得到贯彻实施。

地方立法和监督工作坚持以人为本、立法为民的原则，在观念上要从公民义务本位向权利本位转变，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为我们工作的出发点和落脚点；在实体上要落实人民群众的宪法权利，以保障和改善民生为重点，着力研究解决人民群众普遍关心的问题；在途径上要细化保障公民权利的程序规定，完善权利受侵害的救济措施，保障公民各项权益，维护社会公平正义。

（二）坚持立法为民，规范和监督权力的合法运行

宪法既保障公民基本权利，又规范国家权力的合法运行。保障宪法的实施，要处理好权力与责任的关系，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。本届市人大常委会在立法工作中，既注重确保行政权力可以依法有效行使，又注重对行政权力的制约、规范和监督。在制定民用机场地区管理条例、审计条例、居住物业管理规定等法规时，注重权利与义务关系配置平衡，确保行政机关权力与责任相当。

依法治国，最根本的是依宪治国，以保障公民权利为出发点，用法治思维、法治方式治理国家、管理社会。地方立法和监督工作，要更加注重规范国家机关行使权力的内容和程序，推动政府行为体现宪法精神和原则。在观念上要从“管制型”向“服务型”转变，激发市场主体的活力，处理好效率与公平的关系，保障公民权利的充分行使。在制度设计上要正确处理好权力与责任的关系，体现为民、便民、利民的原则，推动有关国家机关依法正确行使权力。在监督上要充分发挥人大监督的职能作用，加强对其他国家机关权力运行的监督，努力营造公平的社会环境。

二、加强地方立法工作，推进科学立法和民主立法

根据宪法规定，地方人大及其常委会可以制定在本行政区域内实施的地方性法规。本届市人大常委会共制定地方性法规28件，修改法规86件（次）、废止法规10件，作出法律性问题决定6件，为本市经济社会发展提供了有力的法制保障。实现科学发展，加快转变经济发展方式，进一步保障和改善民生，迫切需要法律制度建设的推动和引导。中国特色社会主义法律体系形成后，加强地方立法工作，进一步推进科学立法和民主立法，必须在关键的环节上有所改进。

（一）科学立法必须从源头抓起，把好法规立项的入门关

科学立法贯穿于立法的全过程，必须从源头抓起，抓好立法项目论证，科学确定立法项目。为此，本届人大常委会制定了《立法项目立项论证工作试行办法》，在立项论证方面进行了有益的探索。

做好法规的立项工作，进一步增强立法计划选项的科学性，一是立法项目的遴选要以问题为导向，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题，切实发挥立法的引领和推动作用。二是要发挥人大立法工作的主导作用，加强立法工作组织协调，科学筛选和统筹安排立法项目，优化配置地方立法资源，加强民生领域等重点领域立法。要重视人大代表提出的议案和建议，强化人大的立法职能。三是要完善法规立项论证机制，重视立法预测，完善法规立项标准，拓宽项目来源渠道，健全论证听证制度，探索由常委会或者人代会审定法规立项，不断提高法规立项的科学性、合理性。

（二）发扬立法民主，要进一步完善公众参与立法机制

民主立法，就是要保障人民通过多种途径参与立法，平衡和协调好各方面的利益诉求，使立法反映最广大人民的意愿。多年来，市人大常委会不断探索民主立法的形式，在公民表达诉求、参与立法、平衡利益方面起到了积极作用。本届市人大常委会以来，经初次审议的法规草案已经全部向社会公布征求市民意见；立法听证制度也日趋完善，房地产登记条例立法听证会首次全程网上文字直播，并开设网友意见征集平台。

当前，随着我国改革的深化、市场主体的多元化和利益格局的复杂化，反映在立法中的利益博弈日益增强。需要我们进一步推进民主立法，拓展人民有序参与立法的途径，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿。一是要完善立法的公开制度。不但要公开法规草案，还需要公开立法过程，使公民能够及时获得相关的信息，以加强立法机关与公民之间的联系与沟通。二是要完善保障公众参与的刚性约束机制，为公众参与立法提供制度上的有力保障，将公众参与的形式、范围、程序和权利保障予以明确，并使之规范化、制度化和程序化。三是要完善民意和立法机关互动的反馈机制，对公众的意见，不仅“听”而且“取”，将吸收意见的情况反映到法条，并及时向公众反馈，提高立法民主的实效。

三、加强立法监督工作，维护社会主义法制的统一

根据宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。当前，为了保障宪法和法律的有效实施，地方人大及其常委会必须加强立法监督工作，更加注重对规范性文件的备案审查，更加注重对地方性法规的长效清理，以适应完善中国特色社会主义法律体系的需要。

（一）按照法律规定，加强规范性文件备案审查工作

规范性文件备案审查制度是一项宪法性制度，是人大法律监督工作的重要形式。宪法赋予地方人大撤销本级人民政府及下级人大不适当的决议、决定、命令的职权，监督法第五章规范性文件的备案审查中就这一问题作了进一步的规定。市人大常委会自1999年就开始了对政府规章的备案审查工作。这些年来，市人大常委会共审查政府报送备案规章239件。为了进一步加强备案审查工作，2012年4月市人大常委会通过了《上海市人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》。

法律体系形成后，我国社会生活的各方面已经做到了有法可依，非法律性文件应当逐步清理、减少，以避免不适当的规范性文件的消极后果和影响。依据宪法和监督法的规定，加强对“非立法性”规范性文件的备案审查，一是要进一步明确备案审查的范围。内容涉及公民、法人或其他组织的权利和义务，规范对象不是特定的人，具有普遍约束力，能够反复适用的，就应该判断为规范性文件。二是要完善规范性文件备案审查启动程序。有权主体发布的规范性文件，应当按照规定向人大常委会报送备案审查；社会团体、企事业单位和公民，可以向接受该文件备案的人大常委会提出审查建议。三是要处理好备案与审查的关系。备案的目的是为了审查，备案审查工作要从有备无审到有备有审转变，开展有重点的主动审查，以保证规范性文件的质量。

（二）完善工作机制，健全地方性法规清理制度

法规清理，有利于维护国家法制统一，优化法规资源存量的合理配置，保证宪法和法律得以严格执行和遵守。本届市人大常委会于2010年和2011年围绕保证中国特色社会主义法律体系如期形成和行政强制法实施，分别开展了全面和专项清理，共打包废止地方性法规5件、打包修改地方性法规60件。常委会还积极探索法规清理工作长效机制，试行了法规跟踪上位法制度。但总体上说，当前的清理模式，还存在不够同步、不够及时、不够衔接等问题，迫切需要完善长效机制，由目前的“集中式”法规清理转向“日常式”法规清理，及时修改、废止与社会经济发展不相适应的地方性法规。

建立法规清理的长效机制，使清理工作规范化、常态化、制度化，一是要加强动态跟踪，既要跟踪上位法，也要跟踪同位法，同步清理不相适应的地方性法规，统筹作出立法安排。二是要建立多元化的法规清理修改启动机制。在“自我清理”方式的基础上，采取“公民参与、开门清理”的方式，并探索建立外部监督机制。三是要注重与代表议案建议、立法后评估、执法检查等相关制度的有机结合，对发现的问题法规，及时进行清理和修改。 （作者系市人大常委会法工委副主任。）