着力解决大型居住社区建设和管理问题

市第十三届人大闵行代表组

大型居住社区（以下简称“大居”）是上海贯彻落实党中央、国务院加强房地产市场宏观调控政策，努力推动经济发展、健全住房保障体系的重大民生工程，也是优化上海城市格局和推动上海经济转型发展的一项重大举措，涉及9个区县上百万人口的居住和迁移。以闵行区为例，根据市有关规划，到“十二五”末，闵行区共承担1440万㎡的“大居”建设任务，预计导入40万左右规模的本市常住人口。

近年来，“大居”建设迅速推进并取得了明显成效。但与此同时，也产生了一系列城市建设运行和管理、民生服务保障方面的新情况、新问题，如不引起高度重视和采取切实措施，将严重影响“大居”建设的顺利推进和后续管理。

本市“大居”建设发展历程和闵行区“大居”建设现状

近年来，各地在保障房建设上主要采取两种方式：一是集中建设，即一个项目以保障房为主体开展建设，这种模式主要通过政府主导落实；二是分散建设，即在部分商品住宅项目中配建一些保障房，这种模式主要是由开发商落实。上海的保障房建设主要采取第一种模式。

闵行“大居”建设总体上按照全市“大居”建设的部署稳步推进。全区“大居”建设共分3轮开展，涉及8个基地。三轮建设总用地面积16.55平方公里（含结构性绿地、高压走廊等毛地），总建筑面积约1440万㎡，住宅总量约1110万㎡，其中，市属各类保障性住房近800万㎡。截止2011年底，市属保障性住房累计开工668万㎡，竣工184万㎡。

“大居”建设中存在的主要问题

市、区两级政府推进“大居”建设的决心和工作力度很大，但由于这项工作时间紧、任务重、资金压力大，在推进中也产生了一些突出问题。主要表现在：基本公建配套不到位，出行难、就医养老难、日常购物难是群众反响最强烈的三个焦点；社区管理不到位，物业管理、社会治安、市容环境是群众意见比较集中的三个问题；社区服务不到位，社区事务、金融邮政、文体生活是群众期盼加以改进的三个方面。

“大居”建设中存在问题的原因分析

根据上述“大居”群众和基层反映的表象性问题，课题组梳理出了四方面的深层次原因，主要表现在“四个脱节”。这“四个脱节”不仅制约了“大居”建设推进的进度，将对后续社会管理和服务产生严重的负面影响。具体是：“大居”建设总体规划缺乏系统性；公建配套建设严重滞后；“大居”建设所需资金缺口巨大；“大居”的硬件建设和社区管理服务软件建设之间脱节。

上述问题对“大居”今后管理和服务可能产生的负面影响

主要表现在：中低收入群体聚居，可能加剧不同阶层之间的居住隔离；常住人口的回流市区和流动人口的不断导入，影响到稳定房地产价格和改善低收入群体居住条件的政策初衷；事关群众利益的现实问题解决进展迟缓，直接损害党和政府形象，诱发社会不安定因素；地方社会经济发展受到严重制约，并有可能引起农村人口和“大居”居民的对立。

解决“大居”问题的意见和建议

（一）充分认识“大居”建设对上海城市发展的重要意义，加强领导，统筹各方力量加快解决“大居”面临的现实问题

1.建立专门机构。建议市、区两级政府均组建一个由主管行政领导牵头、实体性运作的综合性“大居”协调推进专门机构，改变目前建设和管理上职能部门各自为政，建设推进和管理服务脱节的现状。

2.出台具体配套政策。建议市层面进一步加强调研，统筹考虑全市整体利益和承接“大居”区、镇长远发展两方面，以群众利益为导向、以问题困难为导向，对基层反响强烈的规划建设问题、资金保障问题、管理服务体制机制问题等，抓紧研究出台具体的操作性方案，并督促解决，坚决防止部门之间和区县之间经济利益驱动、甩包袱、推诿扯皮等短视现象。

3.统筹协调。建议市层面加强对人口导出区和导入区之间工作步调的协调，特别是在区与区之间财政横向转移支付，房源供应搭桥和人口大规模迁移前的信息共享等方面统一步调，便于已建房源加快资金回笼，便于人口导入区在产业布局、社会管理和服务等方面早规划、早组织、早服务、早见效。

（二）优化完善“大居”规划，以“四同步”为基本要求强力推进“大居”建设

1.建议市层面针对前两轮“大居”规划中存在的突出问题，进一步优化调整规划。一是适度提高尚未建设的公建配套项目用地地块容积率和配套项目建设标准。二是建立“大居”规划和审批绿色通道。三是重视“大居”周边远期规划，加快产居结构融合。

2.建议市层面将“四同步”作为考评牵头推进部门工作绩效的重要指标，确保“大居”整体投入使用。一是市、区两级都要严格执行“大居”住宅房屋和公建配套的“四同步”规定。二是对于已经建成的公建配套设施，应尽早完善后投入使用。

3.采取积极的过渡措施及补救措施回应前两轮“大居”建设中反映强烈的民生诉求。明确建设主体，加快“大居”内“3+1”项目（社区卫生服务中心、文化中心、事务受理中心和敬老院）建设；增设“大居”到轨道交通短驳线路，方便群众出行；加强对“大居”周边商业设施的扶持，在方便群众日常生活的同时，增加“大居”居民就业率。加强“大居”治安防范基础设施建设，提高治安防范水平。同时，有关部门要高度重视对“大居”房屋质量的监管，坚决杜绝房屋质量问题的发生。

（三）加大财政扶持力度，解决“大居”建设和管理资金缺口

1.建议市财政根据“费随事转、费随人走”的原则，建立人口导出区向导入区的长效性财政共担机制，并确保有关资金及时、足额拨付到位。

2.研究制定对“大居”属地镇政府的扶持政策。建议根据有关镇导入人口规模，研究对‘大居属地镇政府的均衡性转移支付政策、专项转移支付政策、专项资金补贴政策（包括教育、医疗卫生、文化体育、养老、城市维护、治安管理、社会保障等方面），增强属地镇政府服务“大居”的经济实力。同时可考虑在“大居”中提供部分房屋让所在地政府回购，以缓解当地动迁农民安置难问题。

（四）创新“大居”社会管理体制机制，多策并举推动“大居”社区成熟和良性循环

1.研究制定“大居”社会管理指导性意见。建议市层面在固化相关典型模式和经验的同时，根据升级转换和维持加强的不同模式，分类制定加强大型居住社区社会管理的指导意见，并从管理职能、机构设置、人员编制、财政支撑和考核办法等方面明确政策保障体系。同时，借鉴广东省广州市“保障房小区积分制管理经验”，完善保障房住户退出机制。

2.适当下放行政管理权限。针对“大居”属地政府承担的“大居”管理职能与拥有的“大居”管理权限严重不对等现实，建议吸收广东省佛山市顺德区“简政强镇”改革经验，研究将规划管理、市政道路、环境保护、市场监管、民生事业等方面的部分行政权限下放给“大居”属地政府的可行性；根据属地镇承担的职责任务，适当增加社会管理、公共服务等方面的行政、事业编制。

3.创新“镇管社区”模式。吸收本区浦江镇、浦东三林镇等地“大居”管理成功经验，以基层党建为抓手，以社区自治为目标，以社区治理为手段，培育和完善社区功能。