深化体制改革,建设现代大学制度

刘林杰

摘要国务院于2010年明确提出建设现代大学制度的要求，大学作为高等教育的载体，必须以体制改革为导向。在国家和政府的引导下对国内高等教育现行的行政、财政、法律等体制进行深化改革，加强高校内部管理机制，转变发展模式，建设现代大学制度，提供符合现代高等教育健康可持续发展的体制规范。

关键词体制现代大学制度高等教育高校

1 现代大学制度与高等教育体制的内涵关系

现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理。现代大学制度要求大学与时代特征、市场经济、社会及政府关系等外部因素和谐发展，同时涉及大学内部结构和管理机制。总之，现代大学制度涵盖了政治制度、社会环境和高等教育发展的客观需求。

高等教育体制是现代大学制度的重要体现形式，它能够反映现代大学制度的机构体系与规范体系，高等教育体制改革直接决定了现代大学制度建设进程。因此，建设现代大学制度需要从高等教育体制改革入手，通过对现行体制的深化改革，推进现代大学制度的高效建设。

本文拟对高等教育体制进行狭义界定，主要以行政体制、财政体制、法律体系、高校内部管理体制以及高校发展体制等内外五个方面作为研究对象，结合现状探讨我国现行高等教育体制，为深化体制改革，建设现代大学制度提出可行方案。

2 建设现代大学制度的体制缺陷

现代大学制度具体需要在国家相关法律体系的监管下，在高等教育保障资金投入到位的基础上，政府指导各高校进行章程的制定，并以此实行自主管理，引导高校科学发展，促进高等教育公平开展。但就目前来看，我国现行高等教育体制与现代大学制度要求存在一定差距，具体表现如下：

2.1 现行高校等级制度制约高等教育公平开展

目前我国按照高校规模将高校划分出相应的行政等级，然而等级作为封建社会的典型象征，是导致不公平现象的根源；在2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出“继续实施‘985工程和优势学科创新平台建设，继续实施‘211工程和启动特色重点学科项目”的方针，但《纲要》及稍后颁布的《国务院办公厅关于开展国家体制改革试点的通知》均未提及淡化或取消高校行政等级的相关条例方案，依此，“985工程”、“211工程”院校仍保留副部级、正厅级的行政等级，高校等级的划分直接区别了高校学生等级，违背了“教育促进社会平等”的客观规律。

2.2 现行教育财政经费投入不足，过程凸显法律缺失

随着改革开放和计划经济向市场经济的转变，我国外汇、铁路、农业等投资规模取得了较快发展，但国内教育财政性经费支出却相形见绌。早在1993年我国《教育改革发展纲要》就已经提出到2000年末，财政性教育经费占GDP的比例应达到4%；但在2011年以前的17年间最高比例仅有2010年达到的3.66%，甚至一度在2002年至2004年3年间由2.90%萎缩至2.79%。此外，1995年我国颁布的《中华人民共和国教育法》第54条又明确规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”,但由于缺乏教育财政专项法律法规和操作标准，导致近年我国教育财政支出与国民生产总值发展比例失衡。

2.3 现行高等教育法律体系有待完善

社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结，社会实践在不断发展，法律也需要与时俱进。我国《高等教育法》自1998年颁布至今已经进入到第14个年头，随着高等教育发展进入到新世纪的另一个阶段，国家政策、社会发展体制以及高等教育规模已经发生了很大变化，《高等教育法》所规定的法律条规已经不能满足现行高等教育实践的需求，我国高等教育发展逐渐出现法律的真空地带，改革和完善《高等教育法》已经迫在眉睫。

2.4 高校内部管理体制落后，缺乏章程指导

章程作为约束和管理的重要依据，具有权威性和指导性，高校的章程作为校园的规章制度，是《高等教育法》细化后的具体表现，我国《高等教育法》第三章第27条明确规定，我国各高校应依法制定相应章程；但即便如此，我国目前仅有吉林大学、上海交通大学等不到30所高校制定了章程，包括清华、北大等名校在内的绝大多数国内高校仍未制定章程；即便是已制定章程的高校也不同程度地存在内容不合理、制定程序不合法、落实不到位等问题。

造成我国高校“无章可依”和“有章不依”的根本原因在于上述提及的高校“等级化”和“行政化”。国内高校普遍认为只要遵照上级指示即是奉公守法，不会出任何问题，即便出现任何问题也不用承担相应责任，而高校自身制定的制度作为可有可无的“鸡肋”，只不过是在与上级指示不冲突的情况下仅用于规范学生的教条，至于领导和教师则只是执行者，并不在约束范围内。

2.5 适龄生源逐年递减，高校面临“产业过剩”危机

随着适龄人口总量的减少、国际高校进驻国内抢占生源以及高校毕业生就业难形势的加剧，从2008年起，高考报名人数开始逐年递减，到2011年，全国高考报名人数由2009年的1020万减少至933万，多家教育机构今年发布的报告均称，全国高考生源下降的态势将延续至2017年到2020年前后。随着我国高考报名人数的锐减和高考录取比例不断升高，高考招生制度由高校选拔人才的买方市场逐步转变为学生选择高校就读的卖方市场，国内出现了“高校产业过剩”的情况，部分高校，尤其是民办高校在严峻的招生形势下，将面临破产危机。

3 建设现代大学制度的体制改革

3.1 深化高等教育行政体制改革，增强高校自主权，优化管理模式

高等教育行政体制作为高校与政府的关系纽带以及高校自主管理的依据，涉及高校与政府及高校内部的管理依据，是现代大学制度建设管理的重要保障。依照我国《高等教育法》规定，高等学校作为一个事业法人，可拥有在教学活动、科学研究、内部收入分配制度、招生、自主管理学校的经费和财产、开展国际交流等七个方面的自主权。

作为监管部门，政府应改变大包大揽、高度集中的管理模式，落实、扩大高校自主招生、自主办学等权利，在校长和学校领导班子任命等关键性问题上，应放权于高校，可以适时效仿西方大学的校长全球范围内招聘制，进一步减少各级政府对高校行政干预，规范对高校的行政审批事项，促进政府职能转变，推动高校自主健康发展。

值得注意的是，改革高等教育行政制度并非是一味的“高校去行政化”，而在于“行政管校”和“教授治学”的辩证统一。简而言之就是应该淡化高等教育“行政化”管理模式，增强学术领导地位，在保证行政体系健全的条件下降低行政权力对学术权力的干预，限制行政人员在学术委员会与教授委员会等学术职位任职，划分行政权力与学术权力，在科研或学科建设资金的配置等涉及到学术科研开展的关键性问题上应由学术权力统一支配，公平、高效地配置学术和教学科研资源。

3.2 深化高等教育财政体制改革，加大教育财政投入力度

高等教育财政体制是建设现代大学制度的资金来源保障，关系到现代大学制度建设的顺利开展，因此，高等教育财政体制改革应遵循以下原则：

（1）继续加大高等教育财政性投入力度；在多渠道筹措教育经费的过程中，要拓宽资金来源渠道，设置合理标准，通过财政和税收政策进行引导，鼓励社会各界加大对教育的投入力度，优化配置，激活社会财富和民间力量对教育的投入。

（2）使高等教育财政资金来源结构合理化。在增加政府财政对高等教育投入比重的同时鼓励企业投入和社会捐赠，适度提高教育销售、服务等高校附属行业收入，控制对受教育者的学费收入，缓解受教育者经济压力，优化高等教育财政资金结构。

（3）增强高校财政自主权。转变政府对高等教育财政的直接行政手段为依法监控行为，合理划分政府和高校财政事权，简化高校接收教育财政资金步骤，提高教育财政利用率。

（4）杜绝“教育产业化”的恶性发展。高校办学作为一项国家、社会的公益性事业，绝不能以经济盈利为目的，高校附属产业应该依法适度发展，所创造的利润应投入本校科研学术活动经费中，不能与教职工工资收入挂钩，教职工工作收入应由学校承担，以防止高校教职工为提高自身收入不务正业的投入开展高校附属产业，荒废科研学术，影响高校教学工作的开展。

（5）防止仅以数据尺度作为目标来衡量教育财政宏观投入的片面性，兼顾教育财政体制的公平与高效原则。加强薄弱地区和环节的教育财政投入，统筹兼顾，缩小东西部、城乡地区差距；促使政策性投入到位，建立完善的财政监督机制，确保教育财政过程公平、高效地开展。

3.3 深化高等教育法律体系改革，完善《高等教育法》

高等教育法律体系是建设现代大学制度的法律规范，现代大学制度的一切规章条例都必须以此为基础依法开展。依据《高等教育法》章程条例排列顺序，具体应对以下法律法规进行改革和完善：

第一，随着我国高等教育事业改革发展，高等教育目标已经由1998年《高等教育法》制定时的“精英化”转变为国民大众化，因此，应将《高等教育法》第一章总则第5条中“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才”修改为“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的国民”，使高等教育任务与发展规模相适应，以彰显我国高等教育的普及化。

第二，民办院校作为我国高等院校的重要组成部分之一，毋庸置疑地成为我国高等教育范畴内不可忽视的重要力量，因此，应在《高等教育法》第一章总则第6条后增设条例承认民办高等教育的法律地位，依法肯定我国公办与民办相结合的高等教育模式。

第三，近年来，各高校普遍大量存在未能在最后期限内完成学业的博士研究生，且仅有西南交大等几所高校对此类逾期博士进行清理。针对此现象，应在《高等教育法》第二章第17条后增设条例对硕士、博士研究生的毕业期限以及与逾期处理办法进行明确。

第四，为了充分体现高校民主，避免腐败现象滋生，应将《高等教育法》第四章第41条第4点对高校校长“决定聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”的行政权力法规修改为“讨论决定聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”；以改变高校校长独揽人事权的落后现状，依法落实下文提及的高校权力制约制度，

第五，应在《高等教育法》第六章第57条明确学生义务之后增设条例落实学生评价、发言、投票等权力，依法保障学生在校权力。

第六，针对目前高校附属产业规范的法律缺失现象，应在《高等教育法》第七章第65条之后增设条例，规定高校附属产业发展方式、规模以及收益分配制度，有力保障高校附属产业合理发展，确保收益合理、分配公平。

3.4 深化高校内部管理体制改革，制定落实高校章程

高校内部管理体制作为高校自主管理的根本，是高校顺利开展教学工作的前提，而依法制定高校内部章程，照章开展教学事物活动又是高校改革内部管理制度的重要保障。在章程的制定中，应确保规章制度的合法性，兼顾公开、公正的原则，明确章程监管范围为全校师生及管理人员。高校在确定章程明细后，应依法报经人大会议审核，审核通过后，应及时公布，以便共同知晓、遵守，制裁时方能有章可循、有法可依。值得注意的是，章程的制定并非是一劳永逸的，高校在执行过程中应顺应社会发展趋势，依据法律法规的调整适时地对章程进行完善、修改和废止，确保章程一视同仁、规范合理，与时俱进、依法治校。

其次，高校内部应继续贯彻落实“党委领导下的校长负责制”。这一制度作为《高等教育法》所规定的内容，可以明确责任、凝聚力量，保障高校日常工作有效开展。但应注意到，目前各高校所实行的“党委领导下的校长负责制”实际上是“党委书记领导下的校长负责制”，党委会的决策实际由党委书记一人决定，学校日常工作、教学科研的开展完全由党委书记个人完全支配。要改变此种现象必须贯彻落实“教授治校”的内部管理方针，按一定比例选调教授等学术人员进入校党委班子，在涉及高校内部决策等关键性问题研究讨论时依法采取投票等民主方式，教授和学术人员的发言权和决策权依法得到了保障，学校教学科研等诉求可以引起重视并得到解决，从而有力保障了高校高等教育教学的良好开展。

再次，要加强高校内部的权力制约，改变国内高校校长集财务权、人事权、教学工作管理权于一手的现状。此种权力高度集中的现状与民主原则相违背，且容易导致腐败行为的发生。国内高校可试点借鉴西方高校设置“学校委员会”，委员会应充分吸纳校内党委委员、行政人员、教授团队、学生及校外教育界相关从业人员，在涉及到相关核心利益权力的时候应由校长决策报“学校委员会”审核同意方可执行，从而改变高校校长独挡一面的现状。

最后，要加强高校教师团队管理，约束教师校外“走穴”行为。全面推广教师聘任制，通过学校、教师、学生三个方面对受聘教师的教学水平、工作态度和教学成绩进行考核，作为晋升、职称考核与能否续聘的依据。此外，除了破除教师终身聘用制，各高校应严厉制止高校教师以高校名誉作为旗帜以谋取私利的不法行为，除正常的学术交流外，严控教师以经济收益为目的在校外对其他高校、企业及教育机构的教学讲座行为，严厉打击教师团队以“评估专家”等身份进行“权力寻租”的受贿方式行为，净化高校教学氛围，提高高等教育质量。

3.5 深化高校发展体制改革，整合结构布局，完善招生模式

高校发展体制决定了高校未来发展方向，关系到高等教育的整体发展，是高校发展改革的蓝图。因此，我国应高度重视高等教育体系建设以及高校规模和数量的结构布局问题，针对部分缺乏竞争力的高校，政府应予牵头，扶持和鼓励院校向集约型高校发展，借鉴欧美国家优秀私立院校经验，突出优势专业学科，打造一流的学术环境和师资力量。学校教育质量上升、学习环境优越，必然会受到考生追捧，吸引社会投资，从而形成良性循环。针对财政赤字较大，难以为继的院校，政府应出台相关政策制度进行整顿清算，避免将经济损失转嫁至在读学生，对于此类院校优势特色专业学科等应予以保留，可将其以学院、专业等形式整合编入本地其它院校，妥善重组教学团队，在下一学年进行招生。

其次，应消除招生地域歧视，杜绝地方保护主义，确保高等教育公平开展。随着高校招生自主权的下放，高校招生方案的制定应承担起《高等教育法》所规定的高等教育平等原则的义务。针对高等教育资源较强，著名高校集中的地区，教育部应根据每年高考全国各地区报考人数，规定合理比例，严格控制对名校本省的录取名额比例，这样一来，不仅保证了高等教育的公平开展；即便地方政府利用教育财政拨付、高校土地划拨等权力干预本地高校发展，高校也有法可依、有章可循，能够有效保障学生及高校自身权益，杜绝地方保护主义的滋生，确保高校摆脱行政束缚，独立自主发展。

一个完善、健全的社会主义体制是我国高等教育改革发展的重要保障，也是建设现代大学制度的根本途径，只有通过深化制度改革，促进高校与政府和社会的关系和谐，完善高校内部管理机制，规范高校改革发展方向，才能提高高等教育教学质量，培养创新型知识人才，推动我国高等教育事业健康可持续发展，为改革开放和市场经济建设注入活力。

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