论BOT投资方式与西部地区的基础设施建设

李遥 徐晨露

【摘要】BOT作为当代的一种新型的投融资方式，在基础设施建设方面发挥着令世人瞩目的积极作用。二十世纪九十年代以来，BOT投资方式参与西部基础设施建设逐渐兴起。它既能解决建设资金的筹集问题，还能改善投资环境，同时也能带动其他相关产业的发展，为西部大开发做出了积极的贡献。但是,西部地区的BOT投资方式仍然面临着很多问题，有必要大力改善西部BOT投资环境。

【关键词】BOT 基础设施建设 西部开发

BOT投资方式首次出现在土耳其，由于这种方式适应了各国经济的需要，较好地解决了有关国家基础设施投资滞后的矛盾，加速了投资环境的改善，促进了经济的发展，因而受到发达国家和发展中国家的普遍欢迎。国际著名的英法海底隧道、悉尼港湾隧道、马来西亚南北高速公路、菲律宾PAGAILAO电站以及泰国南部装机566万线的电讯网络等项目，都是运用BOT方式的成功范例。1985年深圳沙角B厂是我国最早采用BOT投资方式的项目，其成功运作已获得政府的认可。{1}1995年经国家计委批准、由法国外商投资六亿多美元的广西来宾电厂B厂项目，是西部省区第一个BOT项目，该项目自1997年9月开工，2000年11月投入商业运营，至今运行良好。

一、BOT投资方式的解构

（一）BOT投资方式的概念释读

BOT是英文“build-operate-transfer”的缩写，即建设、经营、转让方式，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商（一般为国际财团），属于PPP（公共与私营合作）方式的一种；{2}是政府吸引商业资本、私人资本兴建公益性或营利性基础设施的一种新型的投融资形式,是包括大量金融活动在内的广义的投资方式,也被称为“公共工程特许权”。其运作方式一般是先由东道国政府与私人财团签订特许协议，规定将原属于东道国政府的基础设施的建设权以及运营权在一定期限内转让给私人财团，由私人财团负责融资、建设和运营，在取得收益后在规定限期内将该项目无偿转交给东道国政府。{3}BOT的概念，目前在国际上并没有形成公认的统一的标准化的定义且国际机构对其认识也各不相同。{4}我国国家计委、电力部、交通部1995年8月21日联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》规定：“本通知所称外商投资特许项目，是指外商建设——经营——移交的基础设施项目。政府通过特许协议，在规定的时间内，将项目授予外商为特许权项目成立的项目公司，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满，项目公司将特许权项目的设施无偿移交给政府部门。”

（二）BOT投资方式的特点分析

1.以东道国政府的特许为前提。项目公司须与东道国政府签订特许协议，获得经营许可权。公路、铁路、机场、桥梁、隧道、港口、电站、水库、大坝、教育医疗卫生基础设施、环保设施、通讯设施等，这些基础设施在一国国民经济和社会发展中处于重要地位，直接关系到国家的发展和人民的生活。东道国政府对BOT项目要进行特别审查，通过与项目公司签订特许协议,授予其特许权。

2.以东道国的保证为基础。BOT项目投资额大，技术含量高，建设周期长，经营风险大，需要东道国提供相应的国家保证。国家保证是以保护投资者为目的，向外国投资者保证采取某种行动或不采取某种行动,或者当某种事态发生，某种措施改变而使投资者因此蒙受损失时，负责补偿其经济损失。

3.以风险分担为保障。一般而言，东道国政府在特许期间不承担风险，项目的全部或大部分风险由项目公司承担。承包商通过与东道国政府签订总承包合同，对项目实行一揽子总承包，然后将设计任务分包给咨询设计公司，施工任务分包给建筑公司，再聘请财务顾问公司负责资金筹措，聘请监理公司对整个工程进行监督管理。这样一来，随着整个工程建设任务被分解为多个投资主体，BOT项目的风险也就由多方承担。

4.项目产权有一定期限，期满收归东道国政府。项目公司在规定的时间之内进行项目建设、经营和管理，并以项目经营所得的收益偿还贷款，回收资金并赚取利润。BOT项目在运营期满时移交东道国政府。移交原则上是无偿的，不需要向作为业主的项目公司支付补偿金，这是东道国政府在项目中拥有的一项最重要的权益，也是BOT方式有别于其他外商直接投资方式的又一重要特征。

二、BOT投资方式在西部地区基础设施建设中必要性研究

目前，西部地区基础设施建设发展较缓慢。笔者对此原因做如下的分析。中央和地方政府对基础设施建设的投入资金额是有限的。国家财政对西部的资金投入力度虽然在不断扩大，但其投资力度相对于西部基础设施建设所需资金而言仍相距甚远，西部整体的发展水平较低,其基础设施建设的起点很低，设施很不完备，需要有大量的资金长期注入和驻留才能产生较理想的效果。另一方面，西部地区基础设施建设的资金利用率不太高，西部地区基础设施建设的融资渠道不畅通，资金利用效率较低。同时，商业银行为了避免死账，呆账的产生而不倾向西部基础设施建设大量地发放贷款。{5}

BOT融资的创新之处在于由私人部门(股份公司或合资企业) 承担基础设施项目的建设和经营，与由公共部门承担相比能取得更好的收益和更好的效率。基础设施项目由私营集团(外资)建设和经营，可以提高运作效率，保证建设和服务质量，打破长期以来基础设施由国家绝对垄断的局面，促使西部地区国有企业努力降低成本，加强技术和管理水平，增强自我发展能力。{6}可以引进国外先进技术，成套设备和管理经验。BOT项目公司为早日收回投资，还本付息并获得利润，必定要在基础设施建设和经营中尽量采用先进技术和管理方法，提高生产效率和经营业绩，增强项目的竞争能力。同时，西部也能获得良好的基础设施服务。

三、BOT方式在我国西部地区基础设施建设中注意事项探讨

在西部大开发中，政府投资有限，难以满足长期而巨额的西部基础设施投资需求。借鉴国内外有效经验，充分运用BOT方式引进投资参与西部大开发建设是西部地区明智而理想的一种选择。然而，BOT方式融资运作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，前期工作时间长，花费大，融资成本高，采用BOT方式融资须慎重从事。根据我国国情和西部地区的实际情况，需要注意以下几个方面的问题：

（一）法律规范不完整

由于BOT在我国是一种新的融资方式，有关BOT的法律尚不健全，有些现行的法规部分与BOT的惯例做法有冲突的地方。我国关于BOT的法律文件只有1995年1月外经贸部颁发的《以BOT方式吸收外商投资相关问题的通知》（以下简称《通知1》），以及同年8月由国家计委、电力部、交通部联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（以下简称《通知2》）。而这两个《通知》的立法层次均属部门规章，与其他外商投资法律法规相比，法律效力较低，在内容上规定得也不够具体，难以操作。

鉴于上述情况，当务之急是改善西部地区BOT投资的法律环境。美、英、法等发达国家由于其法律体系较为完备，投资法律环境好，所以这些国家的BOT项目多适用其投资一般法；而运用BOT投融资较为成功的发展中国家一般都有BOT专项法，如菲律宾、巴西、柬埔寨、越南等国的BOT专项立法。我国是发展中国家，我国无专项的BOT法，仅有的几个部委规章法律位阶较低，条文内容简陋，透明度差，效力弱，有的甚至相互冲突。我国很有必要学习国外BOT立法成功经验并结合我国实际制订一部关于BOT投融资的专项法律，通过专门的法律形式把BOT的报批与招标程序，BOT项目的合同范本与BOT的运作规则等固定下来，单独立法，为西部采用BOT融资提供法律保障。{7}通过建立“BOT法”，能迅速有效解决我国BOT地方实践与中央规范性文件的冲突以及我国现行立法中影响BOT发展的法律障碍问题。依法建立相应的BOT主管机构，明确规定BOT方式运行的法律程序。

(二)政府管理方式及体制陈旧

在西部这样相对落后的地区，社会力量相对弱小，政府在西部开发中担负着领导和建设的双重责任。政府对社会发展的影响比任何单位、个人都要大。BOT投资参与西部基础设施建设从侧面考察了政府的政策与行为，正度工作的公正性，透明性，效率性以及服务水平有事重中之重。{8}政府应从审批型政府到核准型、掌舵型政府，为BOT的发展服好务。政府应提高公务人员的素质和专业知识水准，或者借助于中介组织弥补自身的信息和专业缺陷；建立统一的BOT协调机构，协调税收、外汇、管制机构之间的关系，为BOT的全过程提供一站式服务。建立合理的BOT行政流程，依据合同和绩效设计政府的行政流程，防止职能机构之间的推诿和扯皮；建立决策的咨询制度和参与制度，改变重大的基础设施项目领导决策随意的弊端，作到公共利益和民间资本利益的平衡；建立完善的BOT责任追究制度，做到决策权力与责任相一致，奖惩分明。

另外，政府应鼓励国内企业积极参与到西部BOT融资项目中。基础设施建设具有用户明确、需求稳定的特点，适合民营企业投资，且与外资企业相比，国内企业存在很多优势。

（三）政府保证缺乏

现行法律制约了BOT项目中的政府保证，打击了投资者的信心。BOT项目虽然使外国投资者有利可图，但由于项目本身的特点是其投资巨大且回报期长，风险要远远大于其他投资，这种风险往往来源于东道国的政治风险，因此外商都迫切需要得到东道国政府的保证。但我国《民法通则》规定,国家机关不能担任保证人；我国《担保法》也规定，国家机关不得为担保人。因此，这样的规定容易使外商认为政府部门不能为BOT项目做担保，从而丧失投资信心。{9}实际上，这是对政府保证和一般的民事担保的混同，使得投资者认为在中国进行投资的安全系数很小而放弃投资，阻碍了我国政府顺利运用BOT。在BOT项目中的政府保证就是一种承诺，即政府为确保其已同意建设的BOT项目建设的顺利进行，使私人投资者更具有投资的安全感而对项目公司的一种承诺。{10}为了加快西部地区基础设施建设，政府可以做出以下几方面的保证：项目的后勤保证（如保证项目的建设提供用地和以合理的价格提供原材料及能源等），不竞争保证，经营期保证，对项目在特许期之内不实行国有化活在国有化时给予补偿的保证，履约保证。在外汇方面，政府可以给予西部地区特殊的外汇支持。

（四）西部BOT项目专业人才缺乏

开展BOT项目投资、引资中有很多技术难关。例如，为了保证各方利益不受损失，项目需要多长时间能完成？建成后需要特许经营多长时间才能保持项目公司和政府利益不受损失？营运的收费问题如何平衡才能使项目公司和当地群众都满意？还有环境保护问题如何处理？诸多问题需要法律、财务和有关技术专家的参与才能得到妥善解决。BOT专业人才在西部地区的缺乏，急需政府政策的支持。这个问题不仅是西部地区开展BOT项目存在，需要各方专家帮助，就是整个大西部开发的各项建设项目都需要全国有关专家支持。{11}因此，国家可考虑成立一个西部开发专家咨询机构，帮助西部少走弯路，少交学费，提高效率和效益。

注释

{1}强利校.论BOT投资方式在我国基础设施建设中的价值.西部财会,2005年第2期35页.

{2}戴公兴.BOT项目运作手册.中国统计出版社,1997年版 23页.

{3}黄瑞.中国利用BOT法律问题的思考.武汉大学学报,2000年第3期45页.

{4}《世界银行1994年世界发展报告》认为，BOT是指私人合伙人或财团同意融资，建设某一基础设施并经营和维持一段时间，然后将该设施交给业主国政府和其他公权利代表。联合国国际贸易法委员会把BOT定义为：在一定时期内对基础设施项目进行筹资、建设、维护及运营的私有组织，此后所有权移交为公有。亚洲开发银行(ADB)把BOT定义为：项目公司计划、筹资和建设础设施项目，经所在国特许，在一定期限内经营项目，特许权利到期时，所有权移交给国家。

{5}徐蔚萌.BOT融资方式为西部基础设施建设注入新的动力.辽宁工学院院报,2002年第4卷第3期19页.

{6}刘刚宁,邓恂.利用BOT融资方式促进西部大开发.科技与管理,2005年第3期第6页.

{7}付春,罗海霞.在西部大开发中运用BOT融资方式的探讨.经济师,2002年第10期第103页.

{8}林海.西部投资环境的评价与建构.经济问题探索,2005年第4期第12页.

{9}沈刚.西部开发基础设施建设运用BOT投资方式的探索.前沿，2003年第6期第52页.

{10}王阳,苏玉环.西部大开发中应用BOT方式的法律障碍.重庆工商大学学报,2003年第4期第16页.

{11}马四海,杨秋林.我国政府推进BOT现状分析及其对策研究.产业与科技论坛,2008年第2期第168页.

参考文献

[1]刘艳.我国BOT融资项目中的风险分析[J].太原理工大学学报，2007，25.

[2]沈刚.西部开发基础设施建设运BOT投资方式的探索[J].前沿,2003,6.

[3]付春,罗海霞.在西部大开发中运用BOT融资方式的探讨[J].经济师, 2002,10.

[4]杨辉.论BOT方式在我国的运作[J].企业家天地,2008,1.

[5]刘刚宁，邓恂.利用BOT融资方式促进西部大开发[J].科技与管理,2005,3.

[6]黄晓宇,姜宏.国际BOT项目投标的特点[J].石油工程建设,2008,2(32).

[7]郭玉萍.BOT投资方式与西部开发[J].贵州警官职业学院学报,2002,4.

[8]黄瑞.中国利用BOT法律问题的思考[J].武汉大学学报,2000,3.

作者简介：李遥（1983-），男，湖南岳阳人，湘潭大学法学院2010级研究生，现工作单位：岳阳市公安局刑侦支队；徐晨露（1986-），女，湖南岳阳人，现工作单位：岳阳广播电视大学。