民间借贷专门立法问题探讨

穆玲芝

【摘要】虽然目前我国相关法律在不同程度上认可了民间借贷的合法性，但这些规定已经不能满足现实的需要。因此，积极发挥民间借贷的作用，需要对其进行专门立法。文章建议清晰界定民间借贷的合法与非法的界限；明确民间放贷人的范围及其准入和退出机制；制定更符合实际的民间借贷利率限额；明确民间借贷贷款的用途。

【关键词】民间借贷专门立法必要性可行性

民间借贷概述

根据我国相关法律的规定，民间借贷一般是指自然人、企业等借贷主体之间在非金融机构进行的还本付息的融资活动，它是一种民间信用形式，与国家正规金融相对应。

在实践中，民间借贷主要有三种形式：一是中小企业融资出现困难，从正规金融机构不能得到资金，不得已转而向民间进行筹集资金；二是发放高息借贷。相对于缺少资金的中小企业，那些有闲置资金的个人或企业，在暂时没有新的资金投向时，将资金高息贷出，获得高利益；三是熟人借贷，主要是在相互熟知的村民及亲朋好友之间进行。由于彼此了解，这种借贷操作非常简单，一般双方只写一张写明借贷期限和借贷利率的借条，同时找一个保证人进行担保即可。

从民间借贷的主要形式可以看出，民间借贷具有三项基本特征：一是借贷主体均不是正规的金融机构，而是民间形式；二是借贷场所比较随机，借贷用途也不确定；三是法律并未规定国家金融监管当局对民间借贷的监管职责，因此，民间借贷有较大的利率弹性，归还期限也比较随意。

我国民间借贷立法的现状

国际上有关发展经验表明，要建立新的制度，法律必须先行。而我国总是重复“先发展，后规范”的道路。关于民间借贷问题的处理亦是如此。目前，我国有关民间借贷的法律主要有《民法通则》、《民法通则意见》、《合同法》、《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》（1991年）、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》以及《最高人民法院关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件促进经济发展维护社会稳定的通知》等法律法规。虽然这些法规都不同程度地认可了民间借贷行为具有合法性，但这些简单的规定已经不能满足解决复杂现实问题的需要。因此，要积极发挥民间借贷的作用，首要的是要为其提供适合其发展的法制环境，进行专门立法。很多国家和地区对民间金融发展都注重立法先行，如1915年日本制定了《无尽业法》（类似于民间借贷法律），对无尽（合会）的会金总额、运转期限等都进行严格限定。另外，针对民间借贷，很多国家和地区也制定了专门立法，如香港制定了《放债人条例》，南非制定了《高利贷豁免法》。

我国对民间借贷进行专门立法的必要性

民间借贷在社会中逐渐扩大，对中小企业发展的影响也越来越大。因此，我国有必要尽快对民间借贷进行专门立法，以规范、保护、引导正常的民间借贷行为。同时，要坚决打击、取缔那些攫取高额暴利的非法行为，维护社会的稳定。目前，建立民间借贷专门法律是非常必要的，主要原因有以下两个方面：

第一，民间借贷的存在是适应中国国情的，它发挥着弥补正规金融不足的作用，并且在融资领域的作用也是不可小觑的。在历史发展中，民间借贷是最早出现的信用形式，是社会发展的必然结果。为了防范和降低金融风险，金融机构对放贷对象比较严格，这使很多个人和中小企业难以获得急需的贷款。这样，手续简便、方式灵活且交易成本较低的民间借贷便应运而生，为中小企业提供了方便、快捷的融资渠道，满足了中小企业的短小频急资金需求。同时我国具有传统的乡土观念和家族意识，亲朋好友的互相扶助，都推动了民间借贷的迅速发展。全国工商联发布的《我国中小企业发展调查报告》和2012年宜信公司发布的《2011小微企业调研报告―经营与融资》报告称，中小企业的主要资金来源是民间借贷，由于普遍缺少抵押物和缺乏有效的信用等级，中小企业普遍被正规金融拒之门外。在过去3年中受调查的民营中小企业90%以上有62.3%的融资来自民间借贷，即使是资金缺口较小的中小企业，选择从银行贷款的企业也比较少，这就使得民间借贷的比例在金融融资中的比例越来越高。

第二，民间借贷如果不加以控制将带来很多问题。目前，国家采取较为宽松的经济政策鼓励投资，民间借贷的现象越来越多。不规范的民间借贷，一方面会对正常的金融秩序造成冲击，如果不加控制就会干扰国家正常利率政策。另一方面自发性的民间借贷，容易造成低水平重复建设和盲目投资，影响企业的产业结构和社会的资源配置。另外，民间借贷缺乏足够的风险控制，催收手段不规范等都极易引起社会矛盾升级。部分借贷人为逃避债务，采取威胁、伤害等暴力手段迫使出借人放弃债务；或者部分出借人为收回到期债务，甚至聘请涉黑团伙代为收取债务，最终转化为刑事犯罪行为，导致社会混乱。

因此，专门制定民间借贷法律，对民间借贷行为进行规范，使民间借贷走到阳光下，真正成为正规金融有益补充是必然的。

我国对民间借贷进行专门立法的可行性

温家宝在2012年两会结束后答记者问时表明了当前我国对民间借贷的态度，即允许、规范、引导民间资本进入金融领域，同时对其加强监管。这表明我国民间借贷正在逐步走上规范化之路。另外，中国人民银行和中国银监会已将温州作为民间金融综合改革的试点，这标志着我国已经开启将民间资本阳光化之路。虽然民间借贷立法有可能对正规金融造成一定的影响，但民间借贷立法在我国不仅是必要的，而且是可行的，理由有以下几个方面：

第一，我国民间资本十分充裕。据官方调查显示，截至2011年5月末全国的民间借贷余额大约是3.38万亿元。2011年以来，民间借贷从我国沿海发达地区向内陆中西部地区延伸，呈现出 “全民放贷”趋势。可见，我国的民间资本是十分充裕的。

第二，我国有对民间借贷进行相关立法的考虑，并将付诸实际。为规范民间借贷运作，为其提供更好的法制环境，以促进民间金融的发展，形成民间借贷与正规金融和谐共生的环境，2008年人民银行曾欲推出《放贷人条例》，目的是引导民间借贷规范化发展，然而，后来因种种原因，该条例未能出台。2011年多起有关民间借贷的事件最终将民间借贷立法推上日程。据有关人士透露，《鄂尔多斯市人民政府规范民间借贷暂行办法》即将发布，这将成为我国国内首部民间借贷管理办法。该条例对该市民间借贷的相关问题都作了详细规定。相信以此为示范，我国民间借贷的专门立法即使不能尽快出台，各地类似规章也将很快出台。

第三，规范民间借贷需要完善的征信系统，而我国征信体系正在逐步完善。目前，我国央行征信系统已为6亿自然人建立了信用档案。可见，我国的征信系统正在逐步涵盖全民。

我国民间借贷专门立法的建议

笔者认为，对于民间借贷立法，需要从以下几方面进行考虑：

第一，清晰界定民间借贷的合法与非法的界限。出台相关民间借贷法律的目标是规范民间资本，既要保障民间借贷对正规金融的积极补充作用，也要惩治集资诈骗等经济犯罪行为。对于民间借贷和集资诈骗的界限，世界各国和地区都进行过界定，大致有两个标准，一是看其是否注册登记；二是规定其利率的高低限额，超出了规定比例，就是违规。例如，南非的《高利贷豁免法》规定：只要机构或个人发放的贷款在5000美元以下而且在管理机构进行了登记，都是合法的；香港的《放债人条例》也要求登记，借贷双方自行约定放贷金额、期限等，但约定利率不能超过年息上限6厘以上。笔者认为，我国也可以借鉴此种方式，从注册登记和利率的确定两方面对民间借贷的合法性进行界定。

第二，明确民间放贷人的范围及其准入和退出机制。根据1991年最高人民法院意见，民间放贷主体应包括自然人、法人及其它组织。实践中民间放贷主体具体为放贷公司、民间银行、地下钱庄以及新兴的民间网络放贷人等等。笔者认为，界定民间放贷人的范围，赋予其合法地位是大势所趋。明确放贷人准入资格，并设计合理的退出机制，既能促进民间资本的成长，又有利于监管机构的监管。

第三，制定更符合实际的民间借贷利率限额。在司法实践中，我国均依据2002年央行颁布的《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》中规定规范借款利率，即借贷双方协商确定借贷利率，但不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率（不含浮动）的四倍。其他国家也对高利贷进行了规定，比如英国大约有一半的州有关于高利贷的立法；《意大利民法典》第六百零八条规定，借方贷方如果约定的是高利贷，则约定无效且无需支付利息。笔者认为，设定民间贷款利率上限是必要的，但规定为同期银行贷款利率四倍是否合理却值得商榷。因为近十年来，我国经济金融已发生了巨大变化，不宜再继续采用彼时的“四倍”来衡量此时利率高低。

第四，明确民间借贷贷款的用途。我国的信贷政策严格规定了正规金融贷款的用途，而关于民间借贷贷款的用途并没有明确的规定，在具体实践中，依据的只有1991年《最高院意见》的第十一条：出借人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，其借贷关系不予保护。对于“非法活动”的具体范围，相关法律也并无具体解释。而缺乏对民间借贷贷款用途的法律规制和责任追究机制，使得通过民间借贷的资金成了法律监控的盲区。

（作者单位：河北金融学院法律系）