长春市城乡义务教育财力资源配置现状及问题研究

蒋海成 王佳卉 曲泳洁 高宇 于冠一

摘要:《中华人民共和国义务教育法》明确规定:国家实行九年义务教育。义务教育是国家规定的,适龄儿童必须接受的国民教育。然而,在当前城乡二元经济社会的结构下,义务教育的资源明显向城市倾斜。从长远来看,必将产生巨大的负面效应,影响整个国民教育水平的提高。所以,让城乡每一名学生平等地享受到质量大体相当的义务教育,实现义务教育资源在城乡之间的均横配置,特别是财力资源的配置是十分紧迫而必要的。

关键词:城乡义务教育财力资源配置

中图分类号:G420 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2012)06(c)-0253-01

1 长春市城乡义务教育财力资源分配现状及分析

1.1 生均教育经费

教育经费包括教育事业费和教育基建费,教育经费考虑的是对义务教育的总体投入情况,而生均教育经费的对比能反映城市义务教育的投入和农村义务教育投入的差距。2004年到2009年,长春市义务教育生均教育经费都呈整体上升态势,其中,城市义务教育生均教育经费从2004年的2371.18元/人增加到2009年的4022.21元/人,6年间增幅达70%;农村义务教育生均教育经费从2004年的1106.25元/人增加到2009年的2625.33元/人,6年间增幅达137%。虽然较城市相比,农村增长更快,且城乡差距在2004年到2008年均呈现缩小的趋势,但到2009年又有拉大的倾向,同时,该项指标在2006年之后由较不均衡转为比较均衡状态,这应该是实施新《义务教育法》后的效果。但指数均未达到均衡状态。

1.2 生均预算内教育经费

预算内教育经费包括预算内教育事业费和预算内教育基建费,反映财政资金对义务教育的支持程度。采用生均预算内教育经费的指标对比能反映财政对城乡义务教育支持程度的差异。2004年到2009年,长春市城乡义务教育预算内教育经费呈稳步上升态势,其中,城市义务教育生均预算内教育经费从2004年的1882.77元/人增加到2009年的3621.25元/人,6年间增幅达92%;农村义务教育生均预算内教育经费从2004年的971.74元/人增加到2009年的2420.21元/人,6年间增幅达149%。和城市相比,虽然涨幅巨大,但由于基数较低,实际增加值仍然低于城市。然而,这正是由于农村义务教育生均预算内教育经费的巨大涨幅,城乡差距整体上逐渐缩小,并在2008年达到比较均衡的程度,呈现出城乡差距不断缩小的态势。但指数仍然在2005年达到较低的水平。

1.3 生均公用经费

教育事业费按用途可以分为人员经费和公用经费,其中人员经费是刚性因素,公用经费往往容易被人员经费挤占。一般来说,公用经费的多少及其在教育事业费中的比例高低反映了教育事业费分配是否合理,也反映教育的紧张程度。长春市城乡义务教育生均公用经费持续增长,其中,城市义务教育生均公用经费2004年为891.18元/人,2009年为1541.32元/人,6年间增长650.14元,农村义务教育生均公用经费2004年为455.18元/人,2009年为979.27元/人,6年间增长524.09元。进一步分析发现,6年间的城乡均衡指数变化不大,且一直未达到均衡状态。同时,在调研中发现,农村义务教育生均公用经费仅占30%,而城市却占70%,教育经费紧张是许多农村中小学反映的首要问题。

1.4 生均预算内公用经费

预算内教育经费包括教育事业费和教育基建费,预算内教育事业费又分为人员和公用两个部分,这一指标最能反映财力资源配置失衡问题。长春市城乡义务教育生均预算内公用经费持续增长,其中,城市义务教育生均公用经费2004年为805.79元/人,2009年为1443.25元/人增幅达79%;农村义务教育生均公用经费2004年为368.25元/人,2009年为833.59元/人增幅达126%。虽然农村义务教育生均公用经费增长更快,但城乡仍然存在很大的差距,且一直处于较不均衡状态,是四个指标超中表现最差的一个指标。

2 城乡义务教育财力资源配置失衡的原因

2.1 城乡二元结构

由于历史以及现实的原因,我国形成了城乡二元结构,这也直接导致了义务教育方面的二元结构。这种二元结构使义务教育形成了事实上的城乡分割,形成了“城市义务教育”和“农村义务教育”的发展模式,这导致了城乡义务教育投入不平衡。畸形的发展模式使农村义务教育严重落后于城市义务教育,制约着城乡义务教育的均衡发展。特别是《教育法》规定农民负担教育费附加,农村义务教育的发展主要是由政府财政负担,农民负担不断加重,而城市义务教育享受着低廉的义务教育,这种长期的差别投入最终导致了义务教育的不平衡发展。

2.2 分级管理,以县为主

长期以来,城市义务教育由城市教育、财政部门负责,而农村义务教育由乡镇的相关部门负责,特别是乡镇财政部门收入有限,限制了乡镇对农村义务教育的投入。随着基础教育分级负责到制度的实施,更使农村义务教育负担加重。乡镇政府通过征收教育费附加等相关税费来弥补缺口,但仍然得不到有效的缓解。由于农村人口众多,农村孩子对义务教育需求量大,而农村基础教育设施落后,这需要政府的大力投入,而乡镇政府面对如此庞大的付出显得力不从心。近年来,由于农村义务教育规模不断扩大,加之一些地方经济发展水平不高,乡镇政府财力薄弱,难以支撑农村义务教育的发展。“以县为主”的教育管理体制在一定程度上缓解了农村教育困境,使教育资源在县城区域内得到配置。但农业税取消后,县乡镇收入减少,教育经费所占财政比例增加,有调查显示,县乡镇赤字和负债严重,偏远和落后地区尤其如此。

2.3 城市偏向主义

长期的城乡二元制经济使得教育资源配置忽视农村的实际需要,体现出典型的“城市偏向主义”。教育资源的财政投入受政府决策的制约,因而城乡差别巨大。在社会主义市场经济的条件下,允许一部分人先富,以先富带动后富,这种思想深深影响农村义务教育的发展。在“效率优先,兼顾公平”的思想指导下,财政投入更多的向城市中小学倾斜,而农村中小学得不到有效的满足。在人力、物力资源配置上城市取向也比较严重。

3 城乡义务教育资源均衡配置的路径选择

3.1 将教育列入公共财政支出的重点领域

大力提高教育支出,特别是义务教育支出在政府公共财政中的比例,在资金需求中,优先满足教育资金的需求比例。因此,各级政府要保证经费依法按一定比例增长,并且每年新增的经费应向农村义务教育倾斜。

3.2 规范教育财政转移支付制度

加大对薄弱地区、薄弱学校的财政支持力度。政府对义务教育的财政投入具有基础性的作用,加大对义务教育的财政支持力度就显得尤为必要。针对农村义务教育的中小学生,应建立和完善中央和地方两级政府的分级负担机制,加大对农村贫困学生的学费、生活费补助水平,以最大的努力保证农村贫困学生的顺利入学。

3.3 优化义务教育投资结构,提高义务教育投资效率

实行九年义务教育是我国的一项基本教育政策,义务教育的发展关系到整个国民素质的提高。义务教育支出应在整个教育支持中占绝大部分比重。不仅如此,在当前城乡二元教育发展水平的背景下,应着力加大对农村义务教育的投入,把义务教育支出用在刀刃上,用在投入产出比高的农村义务教育上,从而提高整个义务教育水平。

3.4 成立农村义务教育专项基金

保证每年将义务教育经费中用于支持农村的部分以一定比例持续增长,且使义务教育经费增加的部分中,对农村的投入大于对城市的投入,特别是将投入的经费用于改善基础设施以及提高农村教师待遇上,从而提高城乡义务教育的发展水平。

参考文献

[1] 靳希斌.教育经济学.人民教育出版社,2004.