“两免一补”教育政策执行效果分析

孟洋 刘新芳

1 “两免一补”教育政策

“两免一补”是指对农村义务教育阶段家庭经济困难的学生免杂费、书本费，补助寄宿生生活费的教育资助政策，确保绝不让义务教育阶段的孩子因贫困而失学。“两免一补”政策最初是针对全国592个国贫县贫困家庭实施的，该政策的直接作用对象是单个贫困家庭，然而政策对家庭所在县的经济发展、农民纯收入、农民生活水平等产生了明显的效果之后，2006年教育部又进一步推进该政策的实施，将“两免一补”工作在全国范围的农村和部分试点城市全而展开。2007年春季开学时在全国农村全面实施。2008年秋季，在全国全面免除城市义务教育学杂费。随着“两免一补”政策的推进，受益范围越来越大，受益效果也越来越明显。当“两免一补”政策从西部农村覆盖到整个东、中西部地区，随着政策实施范围的扩大，该政策对经济、社会发展产生重要影响。

2 “两免一补”教育政策执行效果分析

政策的实施其实就是政策的执行，在政策的执行过程中，会产生种种效果。根据社会学家默顿①的观点：某种制度化行动没有必要只起正功能或只起反功能，相反他可能对某些人或者某些群体发挥着正功能，而对其他人或者其他群体发挥着反功能。对正反两方面效果的全面分析，有利于优化以后的政策制定和执行，避免或最大可能地减少政策所带来的消极后果。

2.1 “两免一补”教育政策的直接效果

直接效果就是教育政策实施对所要解决的政策问题及相关人员所产生的作用。

（1）学生烦恼得到减轻。过去提到收费，学生非常烦恼。每次学校安排收费时，学生首先要受到家长严厉的盘查，有时还会遭到家长的臭骂；如果学生拿不出费用，还要看教师的坏脸色。部分学生经常夹杂在家长和教师之间，所以显得比较苦恼。实施“两免一补”后，学生不再为向家长要学杂费而烦心，也不因不能按时缴费受教师的责备。

（2）家长减轻教育负担。过去农村义务教育阶段学生缴纳的学杂费是维持学校运行的重要经费来源，这直接导致农民家庭教育负担过重。据中国居民生活质量指数研究报告统计，在中国农村家庭中，子女教育开支占了家庭收入的近1/3。实施“两免一补”后，可以减轻农民家庭的负担。

（3）学校摆脱学生欠款苦恼。实施“两免一补”前，学校直接对学生进行收费，遇到的最大困难就是学生拖欠学杂费。“两免一补”后，学校只需把前来入学的学生统计好，然后上报给上级就可以了，学校的经费直接从上级财政上划拨。这样，学校就不再为学生的欠款而苦恼。

2.2 “两免一补”教育政策的附带效果

由于教育政策的独特地位和作用方式，它直接或间接影响到全社会的成员。教育政策实施过程可能对并非作用对象的环境、团体、个人产生效果，这种效果超乎政策制定者原来的目标和期望，成为教育政策的副产品，被称为外在或附带效果。

（1）家长与学校关系得到缓和。“两免一补”前，家长对学校收费行为很不满，认为学校总是在乱收费，对学校日常的活动有抵触情绪。“两免一补”后，没有了经济上的纠纷，家长开始把注意力集中到学校的教育教学质量上，家、校和谐关系建立起来。（2）带动地方经济的发展。作为国家财政转移支付的“两免一补”资金，对农村贫困家庭的教育支出有很大的“挤出效应”，变相增加了农民的可支配收入，提高农村贫困家庭的有效需求，带动对其它商品的消费，繁荣了农村市场，带动了地方经济。

2.3 “两免一补”教育政策的潜在效果

由于教育政策的实行有其延续性，它不仅对目前环境产生效果，还将对未来不确定的新情况产生潜在的影响。一项政策的实施可能在表面上成效甚微，但它的投入会沉淀到另一项政策的运行过程中，在另一种情境下发生作用。这种政策效果就被称为潜在效果。

（1）计划生育带来影响。“两免一补”政策在相当程度上降低了群众抚育子女的成本，这种惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭违反计划生育政策。目前享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，有相当数量属于违法生育子女。这种状况易于对群众产生误导：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。②

（2）农村贫困可能得到改善。农村的贫困很大程度上来自教育的贫困，农村人口如果能很好地接受教育，他们的知识水平和素质能够成为其提高生产率和经济增长的内在动力。如果没有国家财政的投入，没有“两免一补”的资助，那么农村的教育发展还是在低水平徘徊。长此以往，就会出现贫困的恶性循环。那就是政府教育投入不足—教育水平落后—教育机会短缺—劳动力素质不高—经济发展缓慢—教育投入不足。③正是国家对农村实施了“两免一补”政策，这种恶性循环就可以得到有效的遏制。

2.4 “两免一补”教育政策的意外效果

任何政策都指向特定的调试人群，但其政策影响绝大多数都要溢出调试对象的范围，产生其他非预期的政策效果。④这种出乎意料的非预期的政策效果就称为意外效果。

（1）学校与周边关系不和谐。一些学校学生拿到“两免一补”补助金后，经常去附近的娱乐场所游玩；更有甚者，晚上翻墙跑去上网。当老师们去学校周边寻找学生时，会时常与网吧老板发生冲突。

（2）薄弱学校影响力加强。众所周知，教育资源通常包括经费资源、校舍资源和教师资源。而薄弱学校则可能同时处于三种资源均贫乏的困境中，所以造成的直接效果是学校入学人数相对较少，学校运行相对困难。“两免一补”后，随着外来务工子女的到来，薄弱学校又发挥了它独特的作用。薄弱学校能满足外来务工子女最低限度的入学就业需要；接受他们入学延续了薄弱学校的关闭和教师转岗，同时使这些学校发展起来。⑤

2.5 “两免一补”教育政策的象征性效果

象征性效果就是指有些政策的内容是象征性的，它可能具有的有形效果是微不足道的，其初始的用意是减轻对政府的压力或者为了激发起某种精神。

“两免一补”政策是政府践行“三个代表”重要思想和执政为民的具体体现，是解决“三农”问题的重大举措，是促进农村义务教育持续健康发展的措施。“两免一补”政策体现了国家对农村义务教育的高度重视和对农村困难群体的亲切关怀，对加快农村义务教育事业的发展，具有十分重要的意义。